[摘 要] 20 世纪90 年代以来,我国区域经济发展进入一个新的重要阶段。地方政府的地区利益意识开始勃兴,地方政府间关系呈现新的发展态势。如何正确看待和认识区域经济发展进程中地方府际关系呈现出的新特征,如何恰当定位和处理地方府际间的冲突与合作关键是我们必须认真研究的重大现实课题。
一、地方府际关系:当代中国公共行政研究中的新
领域
20 世纪90 年代以来,伴随着计划经济体制向市场经济体制的转型,我国区域经济的发展进入了一个崭新的重要阶段。而随着中国加入世界贸易组织和全球一体化趋势的加强,中国的市场经济和区域一体化也将呈现出新的特点。作为一个发展中国家,我国中央政府和地方各级政府在区域经济和社会发展中起着举足轻重的作用。
90 年代的分权改革进一步增加了地方政府发展本地区经济的自主性和主动权。在这次分权改革中,地方政府的地区利益意识开始勃兴,在追求本地区利益最大化冲动的强烈刺激下,各个地方政府围绕经济发展展开了激烈的竞争。在竞争中,府际之间各种形式的协作呈现新的发展态势。同时,现代化进程中出现的跨区域问题的频繁出现及矛盾冲突的产生也促使各地区政府寻求有效解决问题的途径,跨区域或地区管理也在这时应运而生。
地方府际间无论是进行冲突抑或是开展合作,这一切都意味着市场经济充分发展导致的区域一体化进程给地方府际交往和联系提供了一个有利的外在环境。区域经济学对各地区之间广泛开展的经济、技术、贸易交流进行了充分的研究。但是“, 区域经济研究的深化,却向我们揭示出公共行政研究中的一个盲点,即对与区域经济发展相对应的政府间关系协调的忽视”。[1]
在以往的府际关系研究中,学者们主要关注中央政府与地方政府之间关系的研究,而对区域经济发展中联系日益密切的各地方政府之间的横向联系较少关注。因此,有学者认为“, 在促进中央与地方关系法治化的背景下,对地方政府之间的横向联系进行协调,调适政府管理行为与经济发展之间的关系,从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展,应该成为公共行政学研究的一个新领域。”[2]
本研究正是在地方府际间密切联系的现实基础上提出该论题的。如何正确看待和认识区域经济发展进程中地方府际关系呈现出的新特征,如何恰当定位和处理地方府际间的冲突与合作无疑是我们这些公共行政学者必须认真研究的重大现实课题。此研究的理论意义有:第一,通过研究可以探索出解决现实中各种跨区域问题的思路和政策建议;第二,通过研究可以为各政府间找到双赢或多赢的长远发展战略;第三,通过研究可以为中央在解决区域共同发展问题上提供系统思考和整体规划;第四,通过研究可以在探索区域间经济发展思路的基础上为中国政治社会发展奠定基础。
二、国内外地方府际关系研究之理论综述
1. 如何界定府际关系的内涵
府际关系的概念来源于1930 年代的美国,当时联邦政府积极推行新政,为免于遭受来自地方破坏宪政分权的质疑,特别提出强调自由、进步与主动的政策运作理念。由于经济大恐慌带来许多社会问题,而这些问题大多是全国性的,不是单一州政府或郡、市、镇、学区等地方政府所能独自有效解决的。因此,联邦政府就通过财政辅助、专业指导、法令规范等各种方式,实质介入各项公共议题的处理。随着二次世界大战后福利国家理念的兴起,联邦政府透过府际关系运作模式,对于各项专业政策领域的规划和执行均发挥相当大的影响力。[3]
20 世纪80 年代以前的研究主要关注中央与地方的关系,沈立人在《地方政府的经济职能和经济行为》[4]一书中,列出另外一系列西方学者关于中央与地方关系的著述,包括英国中央政策检查组的《中央政府与地方政府的关系》,琼思的《中央与地方政府关系研究的新方法》,罗兹的《英国中央与地方的关系研究:一种分析模式》和《中央政府与地方政府关系中的控制与权力》,埃利奥特的《中央与地方关系中的法律作用》,佩奇的《中央政府对地方政府施加影响的手段》,桑德斯的《为什么要研究中央与地方的关系?》,里甘的《英国中央与地方关系:实力———依赖关系论的应用》,艾伦的《中央与地方关系》,赖特主编的《西欧国家中央与地方关系》,松村歧夫《地方自治》等等。20 世纪80 年代以来,府际关系的实践出现了许多新情况,这大大拓展了其研究的视野,并使其更为系统化。此间这方面的研究文献十分丰富,如《理解政府间关系》《, 改革:政府间关系》《, 权力下放后的政府间关系:威尔士的国会》《, 加拿大联邦主义与政府间关系的新近倾向:给英国的教训》《, 政府间关系:战略政策制定中确保信息沟通的合作》《, 公共部门改革、政府间关系与澳大利亚联邦主义的未来》《, 克林顿的教育政策与90年代的政府间关系》《, 政府间关系与加利福尼亚的净化空气政策》《, 政府间关系与支持联合的构架:丹佛水政治的联邦主义运作》《, 朝向联邦民主的西班牙:政府间关系的审视》等等。[5]
国外尤其是美国以府际关系形式出现的成果在研究视角上较为开阔,既有横向也有纵向的政府关系的探讨。如多麦尔(Paul R •Dommel) 就在《政府间关系》一文中分析了美国政府间的纵向与横向两种关系。他指出纵向政府间其实是两个体系的综合,即宪法/ 法律体系(主要利用财政联邦主义和规制联邦主义两种方法处理上下级政府的关系,体现为一种命令/ 服从的关系)。文中他还指出“, 如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构,那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。[6] 罗森布鲁姆在《联邦制与府际关系:美国行政国家的结构》一章中重点论述了联邦政府与州政府之间以及各州之间的合作,尤其指出了促进州之间合作的法律依据即“充分信任与信用条款”(the full faith andcredit clause) 、《统一商业法规》(uni2form commercial code) 。[7]这些都表明了美国地方府际横向关系的成熟及其重要的法律制度保障。
江大树等认为“, 所谓府际关系( IntergovernmentalRelations ,IGR) ,国内学术界以往惯称中央与地方关系(Central2Local Government Relations) ,主要系指国家机关内部各级政府间的法制规范行为互动。广义而言,府际关系其实不只包括这种垂直性的上、下级政府间之互动,而且包括水平性同一层级、不同政府机关之间的关系,甚至也涵盖公共部门与民间社会,或第三部门(非营利组织)间的互动关系。”[8] 这种说法在更大范围上界定了府际关系。
国内谢庆奎教授指出“, 府际关系就是政府之间的关系, ⋯⋯它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系。”[9] 谢教授列举了府际关系的分类情况:中央政府与地方政府之间的府际关系、地方政府之间的府际关系、政府部门之
间的府际关系和各地区政府之间的府际关系。谢教授在剖析府际关系的表现形式和一般特征之后,着重分析了府际关系中的各地区政府间横向联系,认为“各地区政府之间的府际关系由冷变热,由单一性向多样性的变迁,由垂直联系为主向横向联系为主的转变,反映了中国的改革、开放和发展。跨省区之间的府际关系,应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容,而且要以自觉自愿为原则。”并认为“理顺和发展各地区政府之间的府际关系,对于缩小中国地区之间的差距和发展的不平衡性,实现中国的共同发展和富裕,对于中国现代化的早日实现,都将有着重大的现实意义和深远的历史意义。”谢教授明确提出了研究地方府际关系的重要性。
府际关系也被有的学者称作国内政府间关系,林__尚立教授认为国内政府间关系“主要指国内各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系,地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”[10] 横向政府间的关系“可以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系,而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动。”[11]从以上学者的论述中我们得知,狭义的府际关系是指国内纵向的各级政府间关系和横向的各地区政府间关系,而广义的府际关系不仅包括以上主体之间的关系,还包括不同地区内或不同地区间公共部门与社会团体和公民之间的关系。而在本文中我们研究的主要是指横向的各省级政府之间的关系及其区域内团体和公民对这种关系的影响。以上我们是从关系主体的角度理解府际关系内涵的。
从关系内容的角度来看,有学者认为“中央和地方的关系,实质是国家的整体利益与局部利益、社会普遍利益与地方特殊利益的分配比例关系问题”“, 正确处理好中央和地
