第1章国家主管机关海难救助制度概述
1.1国家海难救助产生的历史背景
1.1.1从“守夜人”到“服务者”——国家角色的重新定位
“救助” 一词在《现代汉语造句词典》中的解释是（多指从物质上进行）極救和援助。最早的救助，一般都是指私力救助，也就是私人之间相互提供的救援和帮助，如某甲看到某乙乞讨，施舍给某乙一些财物，这是最简单的一种救助方式。在海难救助领域，最早的救助是纯救助，是指在船舶遇险后，本来没有请求外来力量援救，但救助方主动提供救助的行为。①救助人事先并没有与被救助人订立救助合同，因此纯救助也被称为“即时救助”或“一般救助”。而提供救助的救助方一般都是一些过往的船只，也是私法上的主体。在19世纪以前，国家是很少作为救助主体出现的，原因在于国家将自身角色定位为“守夜人”的角色。19世纪的古典行政法崇尚“个人本位”的理念，国家与公民之间是一种命令与服从关系（大陆法系）或者命令与控制关系（英美法系），自由资本主义强调“管得最少的政府是最好的政府”，国家充当的仅仅是“守夜人”的角色，主要任务是维护好社会秩序。这种行政体制被被称为“秩序行政”，行政行为仅是政府机关对公民的最终命令。然而，随着工业革命在全世界范围内的普及，经济的快速发展导致一些社会问题日益凸显：贫富差异扩大化、环境污染严重化等等，由此带来的“外部性”问题，成为政府亟需重视并致力于解决的问题。
所谓“外部性”是指私人收益和社会收益、私人成本和社会成本不一致的现象。具体来说，又分为正外部性问题和负外部性问题。正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益，比如说，某人发明一种能够将海上油污清除的方法，这一方法将为许多未支付费用的人使用并获益，这就产生了正外部效应。负外部性是一种经济行为给外部带来的消极影响，导致他人成本增加，收益下降，比如，海难事故的发生造成航道的堵塞，导致其他船舶的正常营运受到影响，产生负外部效应。无论是正外部效应，还是负外部效应，都是导致社会利益不平衡的因素，正如萨缕尔森所说“外部性是无意识的但却是有害的经济行为”。产生外部性问题的根木所在是资源配置的不合理化，经济主体往往只关注其自身利益，同时也难以期待通过市场自行调节而实现资源配置的合理化。因此，需要政府采取相应措施，将外部性问题予以内部性解决。所谓“内部性”，是指通过将产生外部性的经济主体与受到外部性影响的经济主体进行合并，使原来的外部性影响转化为内部影响，借以纠正资源配置的低效状态。"如对排放污染的工厂征收赋税，激励其改良生产办法，减少污染排放。通过对社会资源的重新分配，明确经济主体的权利义务，政府在市场经济中不再仅是“守夜人”的角色，而是立足于“每一个人都过上人一样的生活”的价值目标。现代行政法的服务行政理念正是在这样的背景下发展起来的。
20世纪以来的现代行政法以“社会木位”为追求目标，政府将自己定位成“服务者”的角色，政府与公民之间的命令与服务的关系逐步务与合作的关系转变，社会公共利益和个人利益越来越趋于一致，政府和公民之间相瓦新仟、共同发展，行政行为成为行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为，成为致力于为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精祌和道德发展的行为。最早提出“服务行政”的是德国行政法学者厄斯特?福斯多夫（Ernst forsthoff),福氏在其发表的文章《作为服务主体的行政》中指出，“秩序行政”时代中以扩张个人自由、限制国家权力为特征的自由主义已经过时，现代的人们不再仅仅依赖于传统的基本人权（自由权和财产权），而是更倾依赖于新的人权：经济上的分享权。由个人照顾自己的“自力负责”时代已经结束，由社会力量来解决的“团体负责”、进而发展为由党和国家政治力量提供个人牛.存保障的"政治负责”的时代来临了。'、昌氏的“服务行政”理论，将人类的生存与政府权利丁?预紧密联系，认为政府应当为人民提供“牛.存照顾”。所谓“生存照顾”，也是福氏所提出的一个概念，即个人牛.存所必需而须取用己身之外的东西，任何提供这些取用物者即为牛存照顾，也就是说，只要是国家提供给社会大众的服务，个人可以依社会一份子来分享的，就属于生存照顾的范畴。之后，德国的一些行政法学者也对福氏的理论进行了阐述，生存照顾、服务行政的理论渐渐在德国发展起来。但是，福氏并没有对“生存照顾”的具体范畴进行阐述，政府的照顾并不可能也不应当是面面俱到的，在当代行政法学界，“生存照顾”的概念已不再享有最高学术价值之评价，①但“服务”的理念己经深入到各国行政法理论中。“服务行政”己经被越来越多的国家和人民所接受，现代国家也逐渐被烙上“服务国家”的印章，国家职能从最基本的警察职能，到提供公共事业服务、救济性服务，都包含在现代服务行政的范畴内。《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”从根本上确立了我国服务行政模式的基本理念和价值诉求。
第2章国家主管机关海难救助的法律关系分析
国家主管机关海难救助的法律关系，是指在进行国家主管机关海难救助时，救助主体之间发生的、符合相关法律规范的、以权利义务为内容的救助关系。国家主管机关海难救助中的救助主体包括救助方和被救助方，其中被救助方足指遇难方，而救助方由于国家主管机关的参与而使法律关系复杂化。主管机关的海难救助包括主管机关亲自从事的救助作业和主管机关控制、组织和指挥的救助作业，在主管机关控制组织和指挥的救助作业中又有其他救助人的参与。本章将对国家主管机关海难救助的法律关系进行分析，明确救助主体之间的权利义务。
第3草国家主管机关的合同救助.......... 43
3.1合同救助概述 ..........43
3.2海难救助中的救助合同 ..........44
3.2.1劳氏救助合同格式.......... 44
3.2_2我国的标准救助合同.......... 45
3.2.3救助合同是典型的格式合同.......... 46
3.3民事主体制度的演变.......... 46
3.3.1罗马法 ..........47
3.3.2近代民法.......... 47
3.3.3当代民法.......... 48
3.4国家作为民事主体的法理基础.......... 49
3.5基于民事法律关系的救助方的权利义务.......... 52
3.6国家主管机关的救助报酬请求权 ..........55
3.7小结.......... 59
第4章国家主管机关的海难行政救助.......... 60
4.1海难行政救助的基本理论.......... 60
4.1.1行政救助制度概述 ..........60
4.1.2行政救助在海上领域的表现形式.......... 62
4.1.3海难行政救助的界定.......... 62
4.2海难行政救助的法律特征.......... 63
4.2.1与陆上行政救助之比较.......... 6
4.2.2与传统海难救助之比较.......... 64
4.3海难行政救助的法律性质.......... 65
4.3.1行政救助的法律性质 ..........65
4.3.2授益行政行为的内涵和特点.......... 66
4.3.3海难行政救助是一种授益行政行为.......... 67
4.4海难行政救助的内容.......... 68
4.4海难行政救助中的法律责任及救济.......... 73
4.4.1其他救助参与人违反人命救助义务.......... 73
4.4.2其他救助参与人的法律救济..........74
4.5结论.......... 74
结论
行文至此，这篇文章已经接近尾声，但对于国家主管机关海难救助的研究是远没有结束的。主管机关的海难救助与传统海难救助的最直接的不同在于救助主体的不同，主管机关参与的海难救助，在法律关系和法律适用上都因主管机关的行政主体身份而变得复杂化。但主管机关的海难救助对我国沿海领域的海上交通安全和环境保护有着很大的作用，因此，明确主管机关不同的救助形式中所承担的权利义务，对于主管机关海难救助是具有促进作用的。在主管机关的合同救助中，实际从事救助作业的主管机关取得救助方的法律地位，依照《海商法》第192条的规定享有一般救助人的权利和补偿，但笔者认为，由于主管机关旳特殊身份，其所享有的权利和补偿应做限缩性解释，以防止行政机关利用职权之便谋取利益。主管机关依据《海上交通安全法》的规定，对海难救助作业进行指挥和控制，以及进行人命救助，是主管机关依照法律规定以及职责所进行的海难行政救助。海难行政救助是主管机关服务职能的具体体现，这部分救助不收取救助费用，其全部费用有主管机关的行政经费予以承担。如果海难事故的发生对社会公共利益构成威胁或损害，那主管机关有权采取强制措施进行强制救助，以达到维护社会公共利益的目的，这样的救助成为主管机关的强制救助，其法律适用依据是《行政强制法》。
虽然我国对于主管机关海难救助有相关的法律规定，但还存在一些法律问题，如权利义务不够明确，责任的承担无法律规定等，尤其是主管机关的不统一，更是给主管机关海难救助带来了困扰。因此，笔者在对主管机关海难救助进行系统分析的基础上，提出了主管机关海难救助法律体系的构建，并对其未来发展作了展望。笔者对国家主管机关海
