1 林业地方法规体系
《森林法》1985年颁布实施,又经1998年4月29日修正实施以来,湖南省人大常委会先后于1985年9月8日湖南省第六届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《湖南省林业条例》,并经1993年11月15日和2001年1月8日两次修正,1991年发布了《关于深入开展全民义务植树运动的决议》,1995年6月颁布了《湖南省森林公园管理条例》,1996年4月颁布《湖南省种子管理条例》;1997年4月颁布《湖南省野生动植物资源保护条例》等5个地方性法规。
湖南省人民政府先后于1982年12月发布了《湖南省全民义务植树实施细则》;1985年9月发布了《湖南省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》;1988年8月发布了《湖南省林木、林地权属争议处理办法》;1989年6月修订发布《湖南省林政管理办法》;1990年6月发布了《湖南省森林防火实施办法》;1996年3月发布了《湖南省植物检疫实施办法》;1996年8月发布《湖南省林地保护管理办法》;1997年9月发布《湖南省国有林场管理办法》等8个政府规章。
为贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》,湖南省林业厅于1990年7月制订了《湖南省林业行政处罚程序规定(试行)》,统一印制了13种林业行政执法文书,并按照林业法律、行政法规、地方性法规、行政规章的层次和林业行政案件的种类,编制了《湖南省林业行政执法适用法律法规明细表》。
通过这些法规、规章的制定,基本构筑起了一个以《森林法》为龙头,以地方性法规和政府规章相配套的具有湖南特色的林业行政法规体系,从而使湖南省森林资源保护和各项林业管理活动基本上做到了有法可依,有章可循。
2 具体化的新规定
为贯彻实施好《森林法》、《野生动物保护法》、《湖南省林业条例》等林业法律法规。这些年来,湖南省林业厅已单独或结合其他法律法规贯彻实施情况组织了多次较大规模的执法检查,对全省依法治林,以法兴林起到了极大的促进作用。在自觉接受省人大等监督机关的检查监督的同时,我们按照行政层级监督原则,把建立健全内部执法监督机制作为贯彻执行法律法规的一项重要内容来抓,建立了一系列与实施《行政处罚法》等法律相配套的规章制度。
(1)林业行政执法检查制度。我们除受省政府的委托,不定期向省人大常委会报告林业执法情况之外,每年都要部署各地认真组织自查,在自查的基础上,由省厅组织各地相互抽查。基本实现了林业行政执法检查制度化、规范化。
(2)林业行政执法责任制和林业行政执法公示制度。为了规范林业行政执法行为,接受社会监督,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据国务院《关于全面推进依法行政的决定》和《湖南省行政执法条例》的规定,结合林业行政执法的实际,我厅制定印发了《湖南省林业厅行政执法责任制试行办法》和《湖南省林业行政执法公示制度》。将有关林业法律、法规、规章赋予林业行政主管部门的林业行政执法职权,通过责任制形式,依法具体落实到每个执法单位和执法人员,建立单位责任制和岗位责任制,并进行监督、考评,使国家有关林业的法律、法规得以贯彻实施,并自觉接受社会监督。
(3)纠正违法行政督办制度。为强化林业行政执法责任,加强执法监督,保障林业行政机关及林业行政执法人员依法履行职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,我厅印发了《湖南省林业行政执法过错责任追究暂行办法》。办法规定,对林业行政执法机关及其执法人员所作出的行政处罚决定认定事实不清的;行政处罚决定没有法定依据的;适用法律法规错误的:违反法定程序实施处罚的;滥用职权实施处罚的;玩忽职守,造成一定后果的;徇私枉法,故意放纵、包庇违法行为的;乱收费、乱罚款或者以罚代刑等情形的,都要由各级林业行政主管部门的法制工作机构会同纪检监察部门依法追究行政执法过错责任。
(4)“持证上岗、亮证执法”制度。为了有效防止行政执法人员混杂,执法权限交叉、执法局面混乱的情况,我们在全省林业系统实行“持证上岗、亮证执法”制度,在经过严格培训、严格考试、严格审查的基础上,核发了行政执法证,规定所有执法人员在执行公务时,必须出示证件。
(5)明察暗访制度。每年各级林业主管部门都要组织人员,或者会同纪检监察部门对过来举报、反应较多的木材检查站实行跟车船调查,微服察访,当场查处和纠正违法行政行为。
3 存在的问题
《森林法》颁布实施以来,在省委、省人大、省政府的正确领导下,我省林业建设取得了巨大成绩。1993年底全省如期消灭了宜林荒山,受到了党中央、国务院的表彰。1997年又提前1年半基本实现全面绿化。随后我们提出了“瞄准一个目标,建设两大体系,实施九大工程,促进三化建设”的林业发展总体思路。我省林业已进入持续、快速、健康发展的大好时期。据2002年森林资源统计年报,我省林业用地面积18 343万亩,占土地总面积的57.73%;有林地面积14 579万亩,占林业用地面积的79.48%;森林覆盖率53.13%;活立木总蓄积量3.135亿m3;楠竹立竹15亿株。上述林业建设的辉煌成就与我们多年来坚持依法治林、以法兴林,大力加强林业法制建设是分不开的。我们在贯彻实施《森林法》,依法保护森林资源方面做了大量工作,取得了一定成效,但也遇到了一些不容忽视的困难和问题,主要表现在以下几个方面。
(1)《森林法》没有按照分类经营的原则,完全贯彻以生态建设为主的指导思想。没有对公益林业和商品林业采取不同的资源管理办法,致使不同性质的林业执行相同的法律制度,在很大程度上制约了以生态建设为主的林业跨越式发展。
(2)《森林法》在保护林权权利人财产权益方面缺乏完善的规定。现行《森林法》对林木财产收益没有明确规定,影响了农户、私营企业主等非公有制主体参与林业建设的积极性。同时,现行《森林法》不加区别的对公益林和商品林实行统一的采伐制度,致使造林者不能按照市场需求变化自主地采伐人工商品林,既不利于造林者林木权益的实现,也不利于促进以生态建设为主的林业跨越式发展。
(3)新形势下出现的一些新情况、新问题,也需要对现行《森林法》进行修改。例如,自然保护区遭受严重森林病虫害、生态环境发生重大变化影响主要保护对象的安全情况下,是否允许进行林木采伐以及栖息地改造?但根据现行《森林法》的规定,对自然保护区内的林木是禁止采伐的,更不允许进行栖息地改造。
(4)对为城市绿化进行的经营性树木的采挖和移植规范管理问题;适应市场经济的要求,对木材经营加工的监督管理问题等,在现行《森林法》中都没有规定,亟待予以完善。
(5)目前我省洞庭湖区进行农业产业结构调整,在耕地上营造的工业原料林、速生丰产林的采伐要不要纳入年森林采伐限额?广大林业经营者十分关注。
(6)与《森林法》相关的配套法规尚不健全。新《森林法》有7条需要国务院或国务院林业主管部门另行制定规定或实施办法,但新《森林法》实施5年来仅完成了两个,即:根据《森林法》第四十七条的规定,国务院于2000年1月制定了《森林法实施条例》;根据《森林法》第十八条的规定,财政部和国家林业局于2002年10月制定了《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》。尚有5个未完成的是:《森林法》第八条规定由国务院制定的“森林生态效益补偿基金使用管理办法”、第十五条规定由国务院制定的“森林、林木、林地流转办法”、第二十四条规定由国务院林业主管部门制定的“森林自然保护区管理办法”、第三十条规定由国务院制定的“年度木材生产计划管理办法”、第三十六条规定由国务院制定的“林区木材经营和监督管理办法”。
由于上述与实施《森林法》的相关规定没有出台,因此,削弱了《森林法》的可操作性。
4 意见和建议
(1)对《森林法》的修改建议。党的十六大把“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的重要目标之一。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》指出“我国林业正处在一个重要的变革和转折时期,正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变”。首先,为适应这一转变的要求,《决定》明确提出了“实行林业分类经营管理体制”,“放手发展非公有制林业”,“改革育林基金征收、管理和使用办法,征收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者”,“坚持并完善林业建设任期目标管理责任制”等一系列发展林业的重大举措,而现行的《森林法》并没有与之相应的法律规范。其次是现行《森林法》对林木财产收益、处置权缺乏明确规定,影响了农户、私营企业主等非公有制主体参与林业建设的积极性。另外,新形势下出现的自然保护区遭受严重森林病虫害、森林火灾、生态环境发生重大变化,影响主要保护对象的安全情况下,是否允许进行林木采伐以及栖息地改造?但根据现行《森林法》的规定,对自然保护区的森林严禁采伐,更不允许进行栖息地改造:对为城市绿化进行的经营性树木采挖和移植规范管理问题;适应市场经济的要求,对木材经营加工的监督管理问题等,在现行《森林法》中都没有规定。综上所述,随着社会主义市场经济体制的不断完善和我国林业历史性转变进程的不断推进,1998年修正的《森林法》已经不能完全适应以生态建设为主的林业建设发展的需要,亟待修改、完善。
(2)加快制定《中华人民共和国湿地保护法》。湿地是重要的国土资源和自然资源,如同森林、耕地、海洋一样具有多种功能。它与人类的生存、繁衍、发展息息相关,是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一,它不仅为人类的生产、生活提供多种资源,而且具有巨大的环境功能和效益,在抵御洪水、调节径流、蓄洪防旱、控制污染、调节气候、控制土壤侵蚀、促淤造陆、美化环境等方面有其它系统不可替代的作用,被誉为“地球之肾”,受到全世界范围的广泛关注。中国幅员辽阔,
