基层法律服务所的由来、历程及发展趋势分析-法律社会学论文发表
[摘 要]关于基层法律服务所的由来、历程及发展趋势分析的法律社会学论文发表：基层法律服务所,是在乡镇和城市街道设立的,面向基层政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务的组织,是基层法律服务工作者的执业机构。用法社会学的观点和方法分析基层法律服务所的由来及历史发展,可以得出预测性的结论———法律服务所的走向应是逐步退出法律服务市场。
[关键词] 法社会学;法律服务所;历史发展;走向
基层法律服务所,亦称法律服务所,是指在乡镇和城市街道设立的,面向基层政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务的组织,是基层法律服务工作者的执业机构。法社会学是法学中的一个流派,它产生于19世纪末20世纪初,有两个既相联系又有区别的表现形态:社会学法学(Sociological Jurisprudence)和法社会学(Sociology ofLaw)。前者指从各个方面运用社会学的方法研究法律的学说,[1](p127)后者常指一门学科,是法学与社会学整合而形成的新兴学科和边缘学科或交叉学科,注重法律与社会的互动、法律角色、法律文化、法律实效等的研究。[2](p107-108)学界普遍认为,社会学法学与法社会学虽有所区别,但内涵一致,可以相互指称。①法社会学是一个法学流派,更是一种研究方法,即运用社会学的方法或从社会的角度研究法律,“对法律性质的理解不仅要求对法律原则和制度,而且必须对法律制度所在的社会环境进行系统的经验式分析”。[1](p149)法社会学本身就包含着对法律职业、法律服务的研究。[3](p34)本文试图运用法社会学的研究方法和观点,对基层法律服务所的由来、历史发展及走向问题进行分析研究,并尝试着得出几点结论,请大家批评指正。
一、基层法律服务所的由来及历史发展
基层法律服务所是伴随着我国律师制度的恢复和重建而发展起来的。1970年代末,广东、福建、辽宁等东部经济比较发达的地区出现了乡镇法律服务机构,1985年2月起正式在全国推广。[4](p304-305)基层法律服务所开始均建在乡镇,自1993年起,基层法律服务所由农村乡镇扩展到城市街道。[5](p141-142)近十几年来,基层法律服务所一直处于相对比较平稳的发展之中,到2001底,全国共有基层法律服务所28647个,基层法律服务工作者107985人,建所数占全国乡镇(街道)建制数的63%,其中18058个基层法律服务所实行自收自支,占建所总数的63%。②基层法律服务所的前身是乡镇法律服务所,在全国统称为乡镇法律服务所之前,各地称谓比较混乱,有叫法律服务所、法律服务站的,有叫法律事务所、法律咨询站的,据不完全统计,当时对乡镇法律服务所的称谓不下十余种,1987年司法部印发《关于法律服务所的暂行规定》,要求各地统一使用“法律服务所”这一称谓。2000年司法部下发《基层法律服务所管理办法》,将基层法律服务所的称谓固定下来,要求基层法律服务所只准使用一个名称,名称由三部分内容依次排列组成:县级行政区划名称,乡镇、街道行政区划名称,法律服务所,即“××××法律服务所”。关于基层法律服务所的性质,司法部在《〈关于乡镇法律服务所的暂行规定〉的几点说明》中指出:对乡镇法律服务机构的性质暂不作统一规定。司法部在《关于乡镇法律服务所是否需要向当地工商行政管理机关进行工商登记的批复》中曾指出,乡镇(基层)法律服务所不是营业性的法律咨询服务机构,而属于政法部门的基层组织,这一界定是错误的,因为它将基层法律服务所与乡镇(街道)司法所混为一谈。司法所是设置于乡镇(街道)人民政府的国家司法行政机关,是县级司法行政机关的派出机构,而法律服务所是一种不增加国家编制和行政经费的事业性机构。[4](p306)2000年以前,基层法律服务所大都与司法所“一套人马,两块牌子”合署办公,但有趣的是,基层法律服务所的设立早于司法所,司法所是1990年代初期才设立的。2000年司法部发布的《基层法律服务所管理办法》要求基层法律服务所依法自主执业,独立承担民事责任,将基层法律服务所界定为“在乡镇和城市街道设立的法律服务组织,是基层法律服务工作者的执业机构”。到2002年底,全国绝大多数基层法律服务所实现了与司法所的分离,基层法律服务所成为独立的法律服务机构,相对于律师事务所被称为面向社会提供法律服务的社会中介组织,基层法律服务所可称之为面向社会提供法律服务的“准”社会中介组织。基层法律服务所已走过二十多年的发展历程,也在逐步走向规范化和制度化。司法部对基层法律服务所的管理也是在借鉴、甚至是直接移植对律师事务所的管理制度。比如,2000年司法部《基层法律服务所管理办法》规定,(一)基层法律服务所实行准入制度,并规定了设立基层法律服务所的具体条件:1.有规范的名称和章程;2.有三名以上符合司法部规定条件、能够专职从业的基层法律服务工作者;3.有固定的执业场所和必要的开办资金。(二)建立基层法律服务所工作制度,诸如统一收费制度、所务会议制度、基层法律服务工作者聘用制度、考核培训制度、档案制度、财务制度等。(三)基层法律服务工作者执业资格全国统一考试制度。(四)基层法律服务工作者执业登记制度、年度注册制度等。这些规定与《律师法》对律师事务所的规定基本相同或相近。任何一项法律制度、法律现象的产生必有其深刻的社会根源,法律社会学就是探讨“法律”与“社会”的运动。那么,基层法律服务所作为一项法律制度或者一种法律现象,它是缘何产生的呢?首先是社会尤其是基层需要法律服务。十一届三中全会以来,随着国家工作中心转移到经济建设上来,各类经济主体参与经济活动日趋活跃,特别是在广大农村地区,由于全面推行联产承包责任制,各类专业户、经济联合体、乡镇企业等基层经济主体如雨后春笋般地涌现,经济交往日益频繁,许多问题都需要用法律手段加以解决,社会基层法律服务需求日益增长,他们亟需具备法律知识的“律师”提供法律服务。中国农村对法律服务乃至对律师或法律工作者确实有着巨大的需求。这是一个巨大的潜在的法律服务市场。中国的法治能否建立,一个重要的方面就是农民的这种服务能否得到满足。需求引导供给,最终导致市场的长成。经济学上的这一原理同样适用于法律服务市场的长成,社会需要法律服务,尤其是社会基层需要法律服务是基层法律服务所产生的直接原因。其次是律师供给短缺。中华人民共和国的律师制度恢复重建于1980年,以笔者所在的山东省为例,到1985年,全省仅有法律顾问处(律师事务所的前身)149处,执业律师1341人。全国的情况大致如此,当时这些仅有的律师(甚或现在的大批律师)的服务范围大都限于城市,刚开始时律师事务所设于地区所在的县城,后来才逐步扩展至普通县城,直到今天也很少听说律师事务所设在乡镇基层,这就造成一方面社会基层法律服务需求潜力巨大,另一方面社会律师供给尤其是社会基层律师供给严重短缺,致使社会基层“请律师难、打官司难”的矛盾日益突出。这是基层法律服务所产生的另一个现实原因,试想若社会律师供给充足,能够满足社会基层法律服务需求,没有必要在律师事务所之外,再出现一个乡间“律师”的职业机构———基层法律服务所。再次是有人员队伍基础。需求引导供给,但没有供给也不会形成市场。基层司法所虽然是1990年代初期才建立的,但在其成立之前,乡镇人民政府均有一至二名司法助理员,司法助理员是基层人民政府的司法行政工作人员,是中国司法行政机关的神经末梢。[4](p306)司法助理员承担司法行政管理职能,具体说来主要有:指导管理人民调解工作;开展法治宣传和全民普法工作;参加社会治安综合治理;代表乡镇人民政府处理疑难民间纠纷;指导管理乡镇法律服务所的工作等。因此,司法助理员是乡土社会中的当然“法律人”。尽管司法助理员大都没有经过正规法律院校法律知识的培训,但由于其长期参与基层各种民间纠纷的处理,又加之其经常参加上级司法行政机关组织的培训,理所当然地成为乡土社会中“懂”法律的人。在社会基层亟需法律服务而律师又难以提供的情况下,人们寻求司法助理员的帮助就成为很自然的选择。早期的基层法律服务所都是以司法助理员为主组建的,这样一种设立过程也印证了上面的分析。正如美国著名的“法与社会的运动”首创者庞德所言:“没有任何社会制度是其中一个原因的产物。每一种制度都是多种原因的结果。分歧只是由于观察者们强调的重点不同而已。但是,其中任何一种原因都不可忽视。”[6](p24)基层法律服务所的设立当然不限于上述三方面的原因,诸如苏力教授在《送法下乡》中所分析的:基层法律服务工作者参加诉讼有利于实现法官审理案件的“格式化”;基层民众聘请法律服务工作者避免了到城市聘请律师的交通费的支出等;基层法律服务工作者的出现极大地方便了当地民众“打官司”等等,也是基层法律服务所设立的原因。法社会学注重比较分析,就是通过将某一特定的法律现象与具有可比性的其它不同地区或不同时期的同类法律现象进行对比,寻找它们之间的差异性、相似性及其原因之所在,借以解释说明该特定的法律现象。[3](p61)那么,基层法律服务所与律师事务所相比较有何相似性与差异性呢?从法律依据上看,基层法律服务所存在的法律依据是司法部颁布的《基层法律服务所管理办法》,是部委规章;律师事务所存在的法律依据是《中华人民共和国律师法》,是国家法律。从执业范围上看大体相同,区别有二:一是基层法律服务所的法律服务工作者不能参与刑事案件的辩护,二是基层法律服务工作者可以协办公证。从机构规模上看,基层法
