引 言
突发事件伴随着社会飞速发展而产生，社会生产力的高速发展不仅推动了经济、社会的进步与发展，同时也使诸多不确定因素激增，给人类社会带来更多的风险。突发事件往往事出突然，人们始料未及，却极具社会危害性，应对不力更有可能导致整个国家，甚至超越国家，在更大范围内的失去控制。突发事件的频繁发生是人类社会正在面临的新挑战。在应对各种突发事件过程中，世界各国各级政府是当仁不让的责任主体，我国 2007 年 8 月 30 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》第七条即明确规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。”1突发事件应对已经成为各国政府的重要职能之一。
在经历了一次又一次的灾难和祸患后，各国政府不断积累经验，总结教训，逐渐摸索出一套包括预防与应急准备、监测预警、信息沟通、决策处置、社会动员、恢复重建等各项职能在内的突发事件应对管理体系，在减轻突发事件损害、迅速恢复正常社会秩序等方面不同程度地发挥了重要的、不可替代的作用，借此各级政府的行政权力亦得到急剧扩张。正如美国著名的政治学家罗斯特教授指出，世界上没有一个自由民主国家使其领导人无法采取独裁措施以应对突发事件力求自保的事情，倘若一个民主国家缺乏这种应变方式或其领导人缺乏实行独裁的意志和决心，那么这个国家就无法在真正的危机考验中生存，2在突发事件应对过程中，各级政府在紧急状态下所使用的行政应急权力因其在迅速平息紧急危险事态、恢复社会秩序、尽可能减少突发事件造成的人身、财产损失等方面的显著作用而得以进一步发展和突显。在突发事件应对过程中，与行政权力急剧扩张相伴随的还有另外一个问题，即对行政权力进行限制的问题。众所周知，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”1，政府在突发事件应对中合理使用行政应急权力，使用各种行政紧急措施，发挥保护公益的积极作用，然而行政应急权力的不合理使用，甚至被滥用，必然造成对人民合法权利和正常社会秩序的侵犯或损害，因此对突发事件应对中行政应急权力进行有效的监督和限制即具有十分重要的现实意义。对突发事件应对中行政应急权力进行有效的法律规制是促进行政应急权力这把双刃剑积极作用的充分发挥，最大限度的减少甚至杜绝其消极结果出现的重要途径。
我国突发事件中行政应急权力的进一步发展始于 2003 年抗击非典疫情，虽然此后各类突发事件频繁发生，各级政府应对突发事件的能力和水平亦在不断提高，但在行政应急权力法律规制建设方面仍旧十分有限，立法不完善、程序不规范、行政应急权力法律救济缺失等问题十分突出，由此对我国突发事件应对中行政应急权力法律规制问题进行深入探讨又具有十分重要的理论意义。基于我国突发事件中行政应急权力法律规制问题所具有的十分重要的理论和现实意义，本文将以此为题进行深入探讨。
一、 突发事件及行政应急权力相关概念界定
行政应急权力的发展由来以久，但在其长期发展过程中并没有引起人们足够的重视，真正引起人们对其密切地关注是在行政应急权力与突发事件紧密结合在一起之后，突发事件赋予了行政应急权力以新的发展空间，是推动行政应急权力进一步发展的重要力量，突发事件应对中行政应急权力的行使也因突发事件的特殊性而具有了新的内涵和特点，由此要研究突发事件应对中行政应急权力的法律规制问题，首先要对突发事件以及行政应急权力等相关概念进行系统而深入的解析。
（一） 突发事件的概念及特点
突发事件，一般认为是突发公共事件的简称，其基本含义最简单的理解就是突然发生的大事件。伴随着突发事件的发生发展，面对突发事件所产生的严重影响，人们逐渐对突发事件有了更为深刻的认识，对其内涵也逐渐形成了更为全面和科学的阐释。突发事件在概念使用上有“突发性事件”、“突发性紧急事件”、“突发事故”、“突然事件”、“突发危机”、“群体性突发事件”、“群体性事件”、“群体性治安事件”以及“社会突发事件”等多种说法。“广义的突发事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件”1。突发事件的发生发展最初始于军事和外交领域，20 世纪 80 年代中期之前，“突发事件”概念在我国的使用也主要在于军事领域和外交领域，指涉及国家主权、领土完整的重大问题，如国与国之间的战争、武装冲突、外交纠纷等。2此后，突发事件开始扩展至社会治安、卫生、环境、交通等多个领域并得到进一步发展。我国学者冯文林将其解释为“历史上或社会上因各种原因突然发生的，一切危及人民群众生命财产安全，严重破坏社会正常管理秩序的重大事情”3，较为全面的阐释了突发事件的基本概念。我国从法律层面对突发事件的概念进行界定是在 2007 年，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于 2007 年 8 月 30 日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》于 2007 年 11 月 1 日起开始施行，其中第三条明确指出，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”4
《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件概念的界定明确了突发事件的类型，即以具体法律条文明确了突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种类型。根据国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》之规定，自然灾害类突发事件主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难类突发事件主要包括各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生类突发事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全类突发事件主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性突发事件等。
二、对突发事件应对中行政应急权力...........12
（一）有助于对行政应急权力进行有效控制..........12
（二）有助于引导和规范政府行政行为..................13
（三）有助于最大限度地保障人民的权利..............13
三、突发事件应对中行政应急权力法.........15
（一）我国行政应急权力法律规制的历史沿革......15
（二）我国突发事件应对中行政应急........16
（三）我国突发事件应对中行政应急权..................18
四、完善我国突发事件应对中行政应急权力法...........21
（一）完善突发事件应对中行政应急权力设定........21
（二）完善突发事件应对中行政应急权力过程........22
（三）完善突发事件应对中行政应急权力行使........23
结论
综上所述，自 2003 年非典疫情出现以来，我国突发事件高频发生，行政应急权力因其在迅速平息紧急危险事态、规范媒体应对和舆论引导、恢复和稳定社会秩序、最大可能地减少突发事件造成的人身、财产损失等方面的显著作用而得以不断发展和扩大。然而伴随着行政应急权力的不断扩大，其违法或不当行使也势必造成对社会和人民利益的侵犯，甚至还有连锁引发更大社会矛盾的可能，可能对国家和社会造成更大的损害，因此突发事件应对中行政应急权力进行有效法律规制势在必行。鉴于我国当前突发事件应对法律体系本身存在的规则、程序、监督、责任以及救济制度的有限性，笔者提出从行政法基本原则出发，对突发事件应对中行政应急权力进行规则设定性、程序性以及违法责任救济性规制的框架思路，希望能够在促进突发事件应对中行政应急权力的法治化发展方面具有一定的作用。
参 考 文 献
1. [美]博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社 1987 年版。2. 谷安良：《立法学》，法律出版社 1993 年版。
3. 韩大元：《应急法制论》，法律出版社 1997 年版。
4. 李步云主编：《立法法研究》，湖南人民出版社 1998 年版。
5. 莫纪宏、徐高：《紧急状态法学》，中国人民公安大学出版社 1992 年版。
6. 应松年：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社 1999 年版。
7. 孙笑侠：《法律对行政的控制———现代行政法的法理解释》，山东人民出版社 1999 年版。
8. 黄俊杰:《法治国家之国家紧急权》，元照出版有限公司 2001 年版。
9. [美]约翰•马丁•费舍著：《责任与控制——一种道德责任理论》，杨绍刚译，华夏出版社 2002 年版。
10. 莫纪宏：《非典时期的非常法治》，法律出版社 2003 年版。
