摘 要:法律概念是法律的基本构成要素之一 ,没有法律概念 ,我们就不能正确理解法律问题 ,并实施法律。我国食品安全法虽对回收食品作了相关规定 ,但并未对其内涵与外延予以界定。本文首先对回收食品给出一个相对清晰的界定 ,并提出了相关的规制措施。
引 言
《中华人民共和国食品安全法 》 (以下简称食品安全法 )第二十八条禁止用回收食品作原料生产食品 ,第八十五条宣布 ,违反本法规定 ,用回收食品作为原料生产食品的“ 由有关主管部门按照各自职责分工 ,没收违法所得、 违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、 设备、 原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的 ,并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的 ,并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的 ,吊销许可证 ” 。那么什么是回收食品 ,如何界定回收食品 ,对回收食品如何规制 ,就成了中国食品安全法实施中必须予以明确的问题。
一、 回收食品的界定
法律概念作为法律的基本构成要素 ,是法律的“砖石 ” 。博登海默认为“ 概念乃是解决问题所必需的 ,必不可少的工具。没有限定的专门概念 ,我们便不能清楚的、 理智的思考法律问题 ” [ 1 ]。
回收食品就是一个需要限定的专门概念 ,而现行立法对此没有进行界定。
据笔者查阅的资料显示 ,欧盟食品安全法、 美国食品安全法及日本食品安全法都没有在立法中明确回收食品的概念。
从我国食品安全法的立法过程材料来看 , 2008年 4月 20日公布的征求意见稿虽规定有 18个概念 ,但并没有回收食品。此后的三审稿以及正式颁布的食品安全法也都没有对回收食品作出法律意义上的界定。我国对回收食品的法律规制也有一短暂的历史过程。最早可见于 2003年 7月国家质量监督检验检疫总局的《食品生产加工企业质量安全监督管理办法 》(目前已经失效 ) ,第四十六条规定“ 食品生产加工企业不得使用过期的、 失效的、 变质的、 污秽不洁的、 陈化的、 回收的或者非食用的原材料生产加工食品 ” 。2005年国家质量监督检验总局发布实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则 (试行 ) 》 第十二条规定“食品生产加工企业生产加工食品所用的原材料、 食品添加剂等应当符合国家有关规定。
不得违反规定使用过期的、 失效的、 污秽不洁的、 回收的、 受到其他污染的食品原材料或者非食用的原辅料生产加工食品 ” 。
这两件规章表达了政府规制回收食品的立场 ,但对于什么是回收食品仍然没有做出明确回答。2006年 12月 13日国家质量监督检验检疫总局《关于严禁在食品生产加工中使用回收食品作为生产原料等有关问题的通知 》(国质检食监 [ 2006 ]619号 )中 ,进一步明确规定了“ 自本通知发布之日起 ,所有食品生产加工企业不得使用回收食品作为原材料生产加工食品 ” ,并在该通知第一条描述了回收食品 ,即:“ 回收食品包括:
(一 )由食品生产加工企业回收的在保质期内的各类食品及半成品;
(二 )由食品生产加工企业回收的已经超过保质期的各类食品及半成品;
(三 )因各种原因停止销售 ,由批发商、零售商退回食品生产加工企业的各类食品及半成品;
(四 )因产品质量安全问题而被行政执法单位扣留、 罚没的各类食品及半成品。 ”
我们认为 ,首先需要明确的是回收食品和召回食品的关系。
在中国《食品安全法 》 中 ,第五十三条宣布国家建立食品召回制度 ,但具体如何操作尚有待行政法规和规章进行细化①。
二者的区别主要有以下几点:
(1)目的不同。食品被回收 ,是食品生产经营企业试图将其作为生产原料重新进行再加工 ,而食品召回是基于对食品安全的考虑 ,把不安全的、 存在缺陷的食品收回到企业 ,通过换货、 退货、 补充或修正消费说明等方式 ,及时消除或减少食品安全危害的活动。
(2)原因不同。食品被回收的原因目前尚无法律明确列举 ,是食品生产企业自身的销售环节附加的义务。
食品召回则是由于法律规定的 ,由于食品存在缺陷、 构成潜在健康风险而被食品企业召回。(3)程序不同。食品召回必须严格遵照法律规定的程序进行 ,而回收食品目前没有限定严格的程序 ,是由食品生产企业自行开展的活动。
其次 ,从逻辑上分析:回收食品作为一个专用词 ,是食品范畴的概念 ,它是由“ 食品 +回收 ” 两部分构成。对于食品 ,食品安全法第九十九条将其界定为“ 各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品 ,但是不包括以治疗为目的的物品 ” 。对于回收 ,法律则没有界定。语言学上 ,回收是指 ,把物品 (多指废品或旧货 )收回利用[ 2 ]。
综合法律规章和语言学的意思 ,本文提出回收食品就是具有食品形态和食用或饮用功能 ,重新被收回作为原料进行食品加工、 制作的食品。认识回收食品的关键点在于重新收回的判定。
二、 回收食品的界定标准本文认为 ,回收食品的界定有三类标准可供选择:
一是市场流通标准。
即食品生产经营者把已经进入销售环节中的无论过期与否的食品从市场中回收过来 ,重新作为食品的生产原料来进行再生产 ,或是对这些回收来的食品给予一个新的包装重新投放到市场中去销售;或者把因产品质量安全问题而被行政执法单位扣留、 罚没的各类食品回收做食品的原料 ,或对此类食品重新包装再销售。这类食品是典型的回收食品。
二是待销售标准。
食品在企业生产加工完毕经检验合格后就会进入食品企业的仓库中等待销售 ,凡是进入企业仓储中待销售的食品都不能够再作为原料回到生产中生产食品。
因为 ,食品污染可能来自加工、 贮藏、 运输、 销售、 烹调直到食用前的各个环节 ,待销售的食品 ,即使是合格的 ,但由于市场营销不畅 ,导致库存积压或滞留时间过长 ,都可能导致食品保质期逼近。这时 ,待销售食品的营养价值、 卫生质量下降 ,各类添加剂已发生化学反应 ,重新用作食品原料会因添加剂难以控制投放量对人体造成不同程度的危害。因此 ,进入企业仓库等待销售的食品不能够作为回收食品。
三是生产检验标准。
每一个食品生产企业都有自己的生产操作规程制度 ,食品出厂必须经过检验 ,未经检验或者检验不合格的 ,不得出厂销售 ,这是食品生产的一项通则。
食品生产企业检验的对象是食品 ,检验的结果分为合格食品和不合格食品两种情况。经检验不符合标准的食品被称为不合格食品 ,如果食品生产企业把不合格食品作为食品生产的原料 ,这也构成了利用回收食品进行生产的行为。
由于食品中的危害因素包括了生物、 化学和物理三方面 ,食品检验也就主要围绕这三方面进行 ,经检验受到生物、 化学污染的食品是不安全食品的一种 ,存在潜在的食品安全性隐患 ,不应该作为回收食品进行再加工。而对于检验属于物理性危害的食品 ,经过科学的检验方法论证如果作为生产原料进行再加工不会对食品造成任何潜在的不安全性的 ,是可以作为原料回到生产线上来使用的。
在中国食品安全监管实践中 ,采行的是市场流通标准。
如前所述国家质检总局 [ 2006 ] 619号文件的规定 ,其基本立场是进入市场中的食品被外界污染的机会最大 ,绝对不能再回到食品生产企业作为食品原料来利用。经过观察我们可以很清楚地发现 ,回收食品可以存在于生产、 加工、 储藏、 运输、 销售等各个环节 ,如果仅仅将回收食品定性为从市场中收回的食品显然不够周延。
本文认为 ,从食品安全法的理念出发 ,对回收食品的界定应采行待销售标准。
理由是:待销售标准将进入企业仓库中等待销售的食品定性为不能回收的食品 ,以期望从源头上遏制回收食品可能产生的危害。与市场流通标准相比 ,它的目光转移到了销售之前 ,也就是食品进入流通领域之前 ,因此可以有效地遏制回收食品作为原料进入生产环节。生产检验标准现阶段不宜采纳为回收食品的认定标准并不意味着对生产检验标准的
