社会保障是指政府和社会为了保持经济发展和社会稳定，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活需要。由于社会保障是工业化产物，无论是发达国家法律社会学论文还是发展中国家，农村社会保障始终处于社会保障体系的边缘。我国也是如此，《劳动法》的颁布以及国务院制定的《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》等4个法规虽在社会保障法制建设方面迈出了可喜的一步，但基本上都是以城市居民为对象，农村社会保障立法还是一片空白，完全处于依赖政策（甚至是党和国家领导人的讲话）操作的阶段。这种状况既不合理，也不适应市场经济体制的要求，更与广大农民的愿望相悖。
一、建立农村社会保障法律制度的必要性
（一）是依法治国，保障人权的需要
现代法治是现代文明的标志，依法治国就要对各种正当利益加以平等保护。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。宪法中“公民”的概念毫无置疑涵盖农村居民。传统社会保障制度在福利资源的配置上所存在的城乡就业主体的制度性分割，既不符合现代法治精神，也不符合人权理想。联合国《世界人权宣言》第22条规定：“人既为社会的一员，自有权享受社会保障，并有权享受个人尊严及人格自由发展所必需的经济、社会及文化各种权利的实现”。可见，我国宪法所规定的公民基本权利实际上是人权的法律表述。社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务，对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本人权。公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。所以社会保障权既是人权的基本项目，也是人权理想重要的实现机制。目前我国农村社会保障体制的严重滞后，显然与建设法治国家保障人权的目标不相适应。
（二）是减少贫困，体现公平，维护社会稳定的需要
在计划经济时代，工业化所需要的资金基本上由农业部门积累而来，国家以工农业产品价格剪刀差从农民手中转移高达6000多亿元的积累基金。改革开放以后，随着农产品收购价格的提高，工农业产品剪刀差有了一定缩小，但到1983年-1986年又略有回升，其间每年转移总额都在276亿元到307亿元之间波动。剪刀差剪去了农民的利益，在某种意义上说，中国经济发展在一定程度上是建立在农民利益牺牲的基础上。所以城乡二元结构的壁垒，主要是制度性的，对农民来说是不公平的。目前农村贫困问题，无论是绝对贫困还是相对贫困都较城市更为严重，中西部集中了3000万左右贫困人口，6000万人刚刚越过温饱线，收入还很不稳定。城乡二元结构的长期存在，已导致城乡居民收入差距进一步扩大，影响社会公平，增大社会动荡的可能性，对社会的健康发展产生消极影响。因此建立农村社会保障法律制度，可以站在国民经济发展全局的角度，统筹城乡社会经济发展，合理调整国民收入分配结构，缩小城乡福利制度的差别，维护农民平等权益，强化对社会弱势群体的终极关怀，以促进社会和谐。
（三）是市场经济的需要
计划经济体制下，国家在对农村社会保障适当投入的同时，依靠集体经济和家庭保障功能的支持，并充分发挥土地这种保障效能低但最有稳定性的保障手段的作用，使传统的农村社会保障得以维持。市场化改革过程中，三种保障功能都有所削弱，因经营方式的变革使集体保障的基础几乎不复存在，而家庭规模和结构的变化又使原本由家庭承担的如抚养、赡养、教育等功能逐渐开始需要由社会来承担，土地保障功能则因市场经济的深入变得十分有限，农民的生活风险在不断增加，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担。所以市场经济强化了农民社会保障的需求，适时地将农民纳入社会保障安全网，使农民也能对未来抱有一份真实的期待，已是农村经济和社会发展的客观需要。
二、对策构想
建立农村社会保障法律制度是一项十分复杂的系统工程，完成这项系统工程，需要人们整体规划，考虑多方因素，实事求是，分步实施，以逐步建立和完善适合农村特点的社会保障法律体系。
（一） 针对农村贫困状况，社会救济立法先行
近年来，我国建立的以城市居民为主要对象的社会保障体系是以社会保险为核心的，尤其是养老保险、失业保险和医疗保险的核心地位使得社会保障工作重保险轻救济，而农村居民普遍的低收入（绝对贫困和相对贫困）使得社会保险制度中个人负担的那部分保险金事实上无法落实，所以在农村强调社会救济工作更具现实意义，制定农村社会救济法，规范传统的社会救济工作，使其常规化、法制化成为现实需要。为此，我们应考虑以下几方面问题：
1、明确制定农村社会救济法的目的和适用范围，明确对生活在最低生活水平线以下的所有贫困人口和家庭的救助是政府的职责而非对贫困者的施舍和恩赐；
2、规定农村社会救济金的来源、使用方向和管理等内容，使社会救济具有现实的可操作性；
3、规定领取救济金的资格条件、程序、发放方式、救济方法和发放标准；
4、明确社会救济的形式，可将目前农村救济工作中的有效形式归纳进来，如开发式扶贫、社会化扶贫、最低生活保障、五保供养等；
5、规定农村社会救济金的管理部门和监督部门，明确违反农村救济法的法律责任。
（二）社会保险工作有条件有步骤地进行
农村区域经济发展不平衡，给建立统一的农村社会保险体系增加了诸多客观的难度，如保险给付标准的设置、保险金的筹措，以及社会保障实施对社会经济的影响等等，都会因不同地区而有很大不同。所以农村社会保险制度的建立要循序渐进，针对急需开展的项目，国家可以制定一些法规、条例或出台相应的政策。当然，目前对农民来说，最重要的莫过于养老保险和合作医疗保险。
1、 在家庭保障的基础上，建立不同层次的农村社会养老保险体制
农村社会保障大都是国民经济进入工业化发展成熟时期开始普遍建立的，西方发达国家都是农村GDP比重降低到10%以下时才开始实行农村社会保障制度的，如美国1990年才建立。我国1996年6月统计，第一产业GDP比重高达18%，农村97.6%的老人依靠家庭养老，而依靠退休金和集体供养的老人仅占2.34%。家庭养老还将在很长一段时间是我国农村社会养老的基础。
所以必须在增加农民收入减轻农民负担充分发挥家庭保障主体作用的同时，积极稳妥地推进“以个人交纳为主”的农村社会养老保险。目前农村养老保险可以分步分类进行，可以首先在富裕地区建立基金制，富裕地区的农民和集体缴得起保险费，从而得以克服保险工作的“瓶颈”制约；其次可以按不同社会群体分类，优先在农业雇佣劳动者中建立，如乡镇企业职工，民办教师、乡镇招聘工作者，然后再扩展到全体农民。养老保险基金的缴纳，各地可以根据自己情况酌定比例，缴费标准也可以设多个档次供参保农民自由选择。
2、 建立集资式合作医疗保险制度
为防止农民因病致贫、因病返贫的现象，在农村可以采取多种形式的合作医疗，共同抵御疾病风险。为此，首先要正确选择合作医疗的形式和内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡镇合作医疗组织为重点，一定范围（如大病及康复医疗合作）的县市联合的多级合作医疗组织体系。就合作医疗内容而言，目前主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式。这些形式都可以并行发展，但应以合医合药为主，这种形式更能满足广大农民群众的医疗需要。其次确定不同地区的医疗费用重点补偿方式。贫困地区应该主要采取“保小不保大”的补偿方式，保小又主要通过增加财政对基层医疗卫生事业的支持，有条件的乡村农民“保小”也可通过集体福利解决，非贫困地区主要采取“保大不保小”的补偿方式，以重点防止农民因病致贫的风险，强化合作医疗制度的保险性质。
（三） 开辟新税源，解决农村社会保障资金解决问题
国外社会保障资金主要来源于税收，我国目前实行的“以个人交纳为主”的所谓农村社会保障制度，还不具有“社会”性质。以商业保险方式运行社会保险，超越了目前我国农村社会经济发展的阶段，民政部门的社会保障往往又被农业部门认为是增加农民负担的措施，社会保障制度成本十分高昂，这也是农村社会养老保险和农村合作医疗保险工作难以开展的根本原因。鉴于农村的实际情况，建议开征社会保障税（对有收入的公民），统筹城乡保障资金；开征利息税（对富有者）和暴利税（对水电、烟草等行业），把这部分税收收入作为农村社会保障基金的一部分，让这些有产者和有关部门为农村社会稳定繁荣承担起部分责任。
参考文献：
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［2］梁鸿.试论中国农村社会保障及其特殊性.复旦学报，1999.（5）
［3］谷祖莎、周英瑜#我国社会保障筹资方式改革的探讨.山东大学学报，2000.（6）
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