本文是一篇法律论文范文，本文以房地产经纪机构备案这一制度为为切入点与着眼点，首先对行政备案的基础理论进行研究，分析行政备案、房地产经纪机构备案的内涵、功能；其次，再对房地产经纪机构备案的立法现状和实践现状进行分别梳理；在此基础上，理清房地产经纪机构备案存在的行政备案功能异化、法律程序不规范、责任制度不健全、监督体系有欠缺等问题，并剖析问题反映出的行政备案缺乏统一的规范认识以及对原有监督管理措施的依赖等原因；
第一章房地产经纪机构备案的内涵和功能
一、房地产经纪机构备案的内涵
从行政行为的分类看，房地产经纪机构备案制度应当属于行政备案。在行政法领域中，全国人大和国务院尚未制定一部全面、统一的全国性法律法规，以明确行政备案的相关内容。目前，对于行政备案的概念、范围、程序等方面，尚未形成明确的法律界定和统一的规范标准。从备案一词的词源出发，根据《现代汉语词典》，备案是“向主管机关报告事由，登记备查”的行为。[5]在实践中，有不同地方通过地方性立法、行政文件的方式对行政备案制度的概念做出了界定。2010年，广州市出台的《广州市行政备案管理办法》是第一部关于行政备案的行政法规，此后河北省、江西省的行政规范性文件中，参照广州市法律对行政备案下了定义。归纳其基本内容，行政备案具体包括相对人向行政机关备案机关报告备案事项，提交相应的信息材料以及行政备案机关对备案资料予以登记、存档，以便后续核查两大要义，这两个要义相互关联、相互补充，共同构成了行政备案的基本框架。具体到特定领域的行政备案制度上，房地产经纪机构备案制度的内涵包括了以下两个方面：
（一）相对人向行政机关备案机关报告备案事项
首先，行政备案的第一个核心要义是相对人向行政机关备案机关报告备案事项，并提交相应的信息材料。在这一环节下，虽然有行政机关主动调研市场、获取市场及行业相关信息以推进行政备案的行为，但在普遍情况下是由行政相对人的申请启动备案申请的。行政相对人提交了备案申请，应当按照行政机关的要求提供完整、准确、真实的备案信息材料。对于房地产经纪机构备案而言，一般是包括机构的营业执照、法定代表人等基本信息，用于证明其实际从事了房地产经纪行业，反映其从事的现状。行政机关则应当对房地产经纪机构提交的备案信息进行监管和审查，确保其在形式上符合法律法规的要求。
二、房地产经纪机构备案的特征
（一）房地产经纪机构备案具有一定的强制性
行政行为根据不同的标准和特征，可以被划分为行政事实行为和行政法律行为。由于行政备案规范的欠缺，理论界对于行政备案的性质尚存争议，主要分为“行政事实行为说”与“行政法律行为说”两种观点。行政事实行为行为与行政法律行为的主要区别在于，行政主体的职权行为对行政相对人会产生的是事实上的效果还是法律上的效果；[6]而事实效果与法律效果的区别在于行政主体的行为是改变事实状态还是法律状态。从事实后果来看，事实行为能直接产生事实效果，直接改变事实状态；法律行为则是通过法律上的行政关系间接产生事实效果，即法律行为必须通过事实行为才能实现事实状态的改变。[7]从法律后果来看，事实行为虽然不能直接引起法律效果，但是并非完全不产生法律上的后果，例如行政机关工作人员在职务活动中的个人违法行为侵害了行政相对人的权利，行政相对人有权索取国家赔偿并提起行政诉讼，行政事实行为通过其他法律关系为“中介”产生法律的后果。持“行政事实行为”说的学者认为，对相对人而言，备案是按照法律事先的明确规定完成，备案后不会因此产生新的权利义务；对备案主体而言，备案过程中并没有相应的意思表示，备案监督检查之后的作出的行为已自然不再属于备案阶段。持“行政法律行为”说的学者认为，行政机关在行政备案时能依法行使监督职能，指导、命令相对人提交行政备案所需的材料，若相对人不服从行政机关要求其提供生产运营记录情况的命令行政机关便可运用强制手段。笔者认为，外部行政备案作为一种柔性的规制手段，同样可以具备强制性。事实行为的内容决定了事实行为的实施一般无须运用国家强制力，但在行政机关行使监督职能时，若相对人不服从行政机关要求其提供生产运营记录情况的命令，此时行政机关便可运用强制手段。
第二章房地产经纪机构备案的现状
一、立法现状
（一）国家层面立法现状
二十世纪末，随着房地产市场化的步伐日益加快，房地产经纪活动日益活跃。在这一背景下，为了规范房地产中介服务市场，保障消费者权益，1996年，住房和城乡建设部出台了部门规章《城市房地产中介服务管理规定》，对从事房地产中介业务的房地产中介服务机构设立资质提出了组织机构名称、固定服务场所、财产经费以及从业人员数量的要求。从程序上看，《城市房地产中介服务管理规定》将房地产中介机构资质核查的重要性环节前置于办理营业执照的登记阶段，中介机构在申请营业执照之前必须先通过资质核查，确保具备从事中介服务的资质和能力。中介机构取得营业执照后，又需要再一次向房地产管理部门提交备案，对未取得房地产中介资格擅自从事房地产中介业务的、超过营业范围从事房地产中介活动的设立了行政处罚。但总体来说，在《城市房地产中介服务管理规定》框架下，房地产经纪机构采用的是行业准入资质的模式，房地产中介资格核定具有准予其从事特定活动的行为的行政许可性质，属于行业准入门槛的限制。房地产经纪机构备案是房地产中介资质核准、登记之后的后续监管环节，是在行政主管部门间信息不畅通的背景下对行政相对人提出的信息重复报送的要求，行政备案本身没有作为监管手段得以利用。
随着政府“放管服”改革的不断深入，行政管理中越来越重视社会公众的参与，行政机关也不断实现向服务型政府的转变，提高行政行为的公开性、透明性。2006年，住房和城乡建设部再次提出了“全面推行房地产经纪机构备案公示制度”的要求，要求行政机关在办理房地产经纪机构备案后向社会公示备案的基本信息，行政备案信息打破了行政机关与社会公众之间的壁垒，实现备案信息的社会流动。2011年，住建部出台了《房地产经纪管理办法》，《城市房地产中介服务管理规定》随即废止。新的《房地产经纪管理办法》中不再对房地产经纪机构要求资质核准，取消了其在营业执照登记前办理资质审查的要求，只在重申了原有的房地产经纪机构备案的要求并予以细化，对备案的实现和备案公示的信息做出了进一步的规定。相应地，对于中介机构未核准资质、未办理备案的行政处罚也一并删除。
二、实践现状
房地产经纪机构备案是行政备案制度在房地产领域的特定运用。由于房地产经纪机构数量不断增加，这一备案制度也愈发频繁地得以运用实践。
（一）以规范性文件管理房地产经纪机构备案
法律规范层面上，行政备案本就缺少统一的规范，房地产经纪机构也只有《房地产经纪管理办法》这一部门规章加以规制。虽然该部门规章对房地产经纪机构备案做了初步的规定，但对于实践中操作的指导性仍然不足。而地方性立法上，由于各地房地产市场水平发展不平衡，对于房地产经纪机构监督管理的重视程度也不一而足，加之地方立法技术的差异，也仅有前述8个地市对房地产经纪机构备案加以立法规制。但作为地方住房和城乡建设部门监督管理的一项职责，为了对具体备案的行政机关以及行政相对人提供具体、详细的操作指引，行政机关通过行政规范性文件、办事指南等形式对房地产经纪机构备案制度进行补充。以江西省为例，没有出台地方性的地方性法规和政府规章，房地产经纪机构备案制度的完善主要依靠江西省住建厅的规范性文件以及有备案权的县、市及行政主管部门。2004年，原江西省建设厅在规范性文件中以备案所需资料的形式，提出了房地产经纪机构备案对于专业人员上的要求。2018年，江西省住建厅再次出台了行政规范性文件，对房地产经纪机构备案调整了要求。
第三章 房地产经纪机构备案制度存在的问题及原因分析 ................ 17
一、房地产经纪机构备案存在的问题 ......................... 17
(一)行政备案异化为行政许可 ............................... 17
(二)行政备案的法律程序不规范 ....................... 19
第四章 房地产经纪机构备案规范化路径建议 ........................ 29
一、通过立法明确行政备案法律性质 ............................. 29
(一)确立行政备案法律规范的必要性与可行性 ................... 29
(二)明确行政备案与行政许可的边界 ................. 30
结语 ................................ 39
第四章房地产经纪机构备案规范化路径建议
一、通过立法明确行政备案法律性质
行政备案目前尚无统一立法，各个地区、各个领域对于行政备案进行规定时没有一个参考的准绳。因此，房地产经纪机构行政备案的规范化首先应当在行政备案的层面确立法律规范。从立法层级与立法的难度上综合来看，可以考虑制定《行政备案法》对行政备案进行规制，可与其他相近行政行为概念予以对比、区别，方便更加清晰地划清行政备案的边界；或者开展行政备案专项立法，由全国人大或者授权国务院制定行政备案领域的专门法律、条例。
（一）确立行政备案法律规范的必要性与可行性
从立法的必要性看，行政备案立法是巩固行政审批改革成果的必然要求，更是深入推进依法行政、加快建设法治政府的现实需求。
1.行政备案立法巩固行政审批改革成果的必然要求
行政审批制度改革以来，深入落实简政放权、放管结合、优化服务，建立权力清单、负面清单和责任清单，营商环境不断优化，对激发社会活力发挥了重要作用。但在实践中，如果被取消、被调整的如果许多被取消的行政审批事项改头换面以行政备案的名义存在，行
