本文是一篇法律论文范文,程序性行政行为的定性上,笔者认为其既不是行政事实行为也不是准行政行为,其表现形式多样不能被两者中的任何一个完全覆盖。无论和行政事实相比还是准行政行为相比,程序性行政行为都有其独立的行为特征。指导案例发布后其可诉性形成概括式的结论:以可诉性为原则、不可诉为例外。该结论太过粗糙,适用性不强。
第一章 导论
1.1 选题背景及研究意义
1.1.1 选题背景
社会发展的日新月异,政府全面负责公共事务治理的模式已经无法适应现实需求。在政府职能转变的背景下行政活动呈现多样化,公民的权利意识逐渐提升,其中就包括程序权利意识。公民程序权利意识觉醒,使得程序性行为的重要性更加凸显。传统行政学理论中程序性行政行为是行政过程中的其中一环,行政效果尚未确定,出于司法谦抑性一般认为其不属于行政诉讼的受案范围。司法实务中,程序性行政行为一直以来都是不具备可诉性的。在 2018 年颁布的《行政诉讼法适用解释》第一条第六款中明确规定过程性的行为不属于行政诉讼的受案范围,过程性行政行为就是程序性行政行为的其中一种表现形式。
但在最高院公布的指导案例中程序性行政行为具备了可诉性,并确立了这样一个判断可诉与否的标准:行政相对人所起诉的程序性行为能够发挥终局效力,实际影响其正当利益,并且行政相对人没有其他可诉的实体行政行为时,可以诉程序性行为救济权益。该案的发布颠覆了理论上、实务中对此种行政行为是否具有可诉性的判定,引起广泛而深刻的讨论,并且带来一系列值得探索、挖掘的问题。
常态下,程序性行政行为不能被提起诉的深层次原因是什么?除了指导案例中的程序性行政行为还有那些程序性行政行为?指导案例所确定的裁判标准是否对所有的程序性行政行为通用?如果不通用的话,这些程序性行政行为在什么条件下是可诉的?例外情况下其可诉的判断标准又是什么? 本文将从司法案例入手,分析司法实务中对程序性行政行为的认定、可诉性的判断标准,结合理论分析对上述问题进行回答。
1.2 国内外研究现状综述
1.2.1 国内研究现状
程序性行政行为的可诉性问题,长期以来都没有争议,认为其不属于行政诉讼的受案范围。但是现在发生了转变,认为程序性行政行为在符合一定的限制条件下是能够被起诉的。在 69 号指导案例中,没有按照传统观点判定程序性行政行为不可诉,而是根据涉案程序性行政行为具有终止行政流程的效力、损害当事人的权利义务、除了起诉程序性行政行为外没有其他的救济方式三个条件判定该程序性行为能否被诉至法院。自此,程序性行为由原来“一刀切”的认定为不属于行政诉讼的受案范围转变成——原则上不可诉,在满足特定标准的条件下属于行政诉讼的受案范围。但随之而来的问题是,如何识别可诉或者不可诉的程序性行政行为?即此种行为的可诉标准是什么,学界对此莫衷一是。
2017 年杜国强在《程序性行政行为及其司法救济》一文中仅仅对王明德案中适用的可诉标准进行刨析,但是他没有上升到行为类别,没有提出具有普适价值的可诉标准[1]。宋烁在 2018 年发表的《论程序行政行为的可诉标准》一文中提出程序性行政行为在满足以下任意一个条件时就能够被起诉:程序性行政行为具有终局性;因为程序性行为违反法律规定的特定步骤或者程序,致使最终的实体性行为被撤销;该行为在事实上已经对行政相对人造成不利影响[2]。黄进辉 2019 年在《论程序性行政行为的可诉性》一文中,基于新行政法司法解释对 69 号指导案例确立标准深入探讨,提出在满足涉权利性、行政终局性两个标准的情况下此种行为具备可诉性,并在文章中明确涉权利性和行政终局性两个要素之间的关系[3]。2019 年学者李超在《论程序性行政行为的可诉性》这篇文章中指出王明德案中采用的可诉标准存在哪些缺陷,并在完善可诉性标准上有所突破。李超提出程序性行政行为在满足以下任意一个条件的情形下就能够被当事人起诉:程序行为具备终结行政程序的效力、内部程序行为可以对外部产生行政法律效果,对相对人的权益产生实质的影响[4]。宋菁、王超在 2019 年《过程性行政行为可诉性考量》一文中从行政过程论的角度切入提出两个标准:过程性行政行为转化为最终行政行为、外部效力+利害关系+必要性三要素标准[5]。
第二章 程序性行政行为的性质及可诉性分析
2.1 程序性行政行为的内涵
行政行为在行政法学体系中居于核心地位,是程序性行政行为的上位概念,程序性行政行为相关问题的讨论应当在行政行为这个大范围下进行。行政行为的概念有着非常悠久的历史,同时也是一个极具争议概念,有学者指出在行政法学体系中,行政行为的概念是起点,是基础,是地基。同时无法否认的是,行政行为的概念至今尚未清晰、明确[11]。目前,学界对行政行为的理解有四种:第一,行为主体说。这是最宽泛意义上的概念,将行政机关对外实施的一切行政行为都归为行政行为。该学说产生于行政法学发展初期,着眼于行为的做出主体,只要是行政机关对外做出的行为(包括私法领域中的行为)都归入行政行为的范畴[12]。第二,行政作用说。该学说认为其核心要义是产生行政作用。没有行政作用或者功效的行为不能称之为行政行为,它是行政主体通过行使行政权力达到行政目的的所有活动。第三,公法行为说。认为行政行为就是行政法律行为,是行政机关运用行政权力做出的产生行政法律效果的行为。该学说认同度较高,是我国的通说观点,占据主流地位。第四,行政处分说。主要存在于我国台湾地区,认为行政行为是行政机关对特定外部人、单方面做出的产生法律效果的行为,侧重点是单方行为[13]。笔者站在功用角度支持行政作用说,行政行为概念作为行政诉讼的连接点,内涵射程狭窄不利于相对人权益的保护。学理的讨论尚未定局,精细化的行政法体系还在建立,在建立完成前应当侧重保护相对人的权益。
程序性行政行为的概念经历了长期的探究,不同学者对此类行政行为的理解也不尽相同。此类行政行为的概念最早是在应松年教授的《行政法学教程》中提出,他认为完整意义上的行政行为是由程序性行为和实体性行为两者所共同构成的[14]。随后,朱维究和闫尓宝在二人共同所作的《程序行政行为初论》一文中的观点是:这种行为是一系列具有辅助功能、补充性质的措施,它们在法律的规定下产生的,目的是规范行政职权的行使,比如行使方式、行使步骤等[15]。罗豪才教授、湛中乐教授在《行政法学》中从行政过程论的视角进行界定,将行政主体做出行政行为的过程中需要遵循的具体流程、先后顺序、方式方法以及时限的总和称为程序性行政行为[16]。熊文钊教授在其编写的《现代行政法原理》中写道,此种行为存在于实体行政行为做出之前,是必须履行的、具有程序性质的行为[17]。侧重于程序性行为和实体行为之间的关系,前者是后者做出前必须履行的行为,前者是后者顺利做出的准备工作。
2.2 程序性行政行为的定性争论
2.2.1 行政事实说
行政事实行为的概念最早是由王岷灿提出的,虽然学界对于行政事实行为的研究还存在些许争议,但是整体上都认为行政事实行为是不会产生行政法效果的行为[18]。
有学者认为程序性行政行为是行政事实行为,其论证逻辑如下:行政法律行为是依据行政主体的意思表示做出的,能够产生行政法律效果的行为。但是程序性行政行为不能产生行政法上的效果,所以将程序性行为认定成事实行为[19]。该学者论证过程中的大前提是只要不产生行政法律效果的行为都是事实行为,小前提是程序性行政行为不会产生行政法律效果,进而推导出程序性行政行为是事实行为。还有学者在对行政事实行为进行分类时明确提到,行政事实行为其中一种表现形式就是程序性行政行为。他将行政事实分成四种类型,其中的程序型行政事实行为就是指本文的程序性行政行为。剩余三种分别是服务型、告知型、处理型,和本文研究的主体内容不甚相关,此处不再继续论述[20]。
2.2.2 准行政行为说
准行政行为本身也存在这多种学说,本文采用大陆通说观点。准行政行为通过对与之相关联的其他行政行为产生影响,从而间接地对行政相关人造成影响。也就是说准行政行为本身不会产生行政法律关系,但是能够间接的影响行政法律关系。有学者对准行政行为的定义是:“行政主体依照职能,以观念表示的形式做出的产生间接法律效果的行为[21]。”这种行为类型具有以下几个特征:做出主体是行政机关或者被授权组织;以意思表示的方式做出;产生法律效果的间接性;具有预备性和过程性[22]。
第三章 程序性行政行为案件概观 ....................... 14
3.1 程序性行政行为的常见形式 ........................ 14
3.2 案件的数据分析 ............................. 15
第四章 司法实务中确立的可诉标准 ................................ 23
4.1 69 号指导案例中确立的可诉标准 ............................... 23
4.2 其他案例中确立的可诉标准 ................................ 24
第五章 司法实务中确立的可诉标准之局限性 ......................... 29
5.1 对 69 号指导案例的反思 .......................... 29
5.1.1 法律论证瑕疵 .......................... 29
5.1.2 复合标准条件冗余 ..................... 29
第五章 司法实务中确立的可诉标准之局限性
5.1 对 69 号指导案例的反思
5.1.1 法律论证瑕疵
法律不仅规范着行政活动在合理的框架下进行,