大众传媒的良性互动对政府公共决策有重要理论价值分析
摘要:政策议程的创建对于实现政府决策的科学化与民主化意义巨大,而大众传媒则是使社会问题进入政策议程的有效途径之一。随着传媒技术的发展,大众传媒在其中扮演的角色会越来越重要。正确认识和把握政策议程与大众传媒两者的互动关系,对推进政府公共决策有重要理论价值和重大现实意义。
关键词:政策议程 大众传媒 良性互动
在政策科学的视野中,创立政策议程[1](P144)是政策过程中起始阶段的功能活动。只有把政策问题纳入政策议程,才能成为政策研究关注的对象,才能通过制定和执行政策等一系列程序使问题得以解决或处理。从这个意义上讲,政策议程的形成过程,就是问题有望获得解决的过程。政策议程的创建是一种极为复杂的过程,是各种力量交互作用、各种方法和手段无所不用其极的过程。换言之,社会问题进入政策议程是多渠道、多途径的。随着新技术革命的兴起和信息时代的到来,作为人民大众表达自己利益与意愿的有力工具,有“第四种权力”[2](P34)之称的大众传媒日益成为社会问题进入政策议程的有效途径之一,引起了社会各界的广泛关注。由于具有涉及面广、信息容量大和传播速度快的特点,一个社会问题一旦经过大众传媒的放大和强调,很快就能在社会上产生很大的影响并形成强大的舆论力量,引起人民大众特别是政策制定者的注意,从而有助于政策议程的建立。
这一点在我国表现得也较为突出,我国的大众传媒是受党和政府领导的,因而其政治性很强,往往能对政策议程的建立起到特殊作用。大众传媒能深刻影响政策议程的创立,那么建构两者良性互动关系就成为政策过程良性循环乃至政治民主化进程的现实需要,也是应对现代传媒日新月异发展的必然选择。建立这种新型关系,应在法制框架内,从传媒、政府、公众三个主体同时入手,整体推进。具体而言,须在以下四个方面做出努力:
一、大众传媒必须增强议题设置功能,努力提高公信力公信力是媒体影响力的重要来源和衡量指标,大众传媒能否或在多大程度上彰显其政治与行政功能是与其公信力密不可分的。实践表明,公信力差的媒体,对公众及社会的影响必定有限,议题设置功能也会受到显著削弱,反之亦然。现实生活中,导致公信力减小的因素是多方面的,但从大众传媒借以发挥其对社会及公众影响力的机制来看,其代表性不足应被视为主要原因。
具体而言,我国传媒更多充当了“党和政府的喉舌”,而对来自于民的声音关注相对有限。这固然与我国历史和体制不无关系,但掩藏其后的公众利益表达渠道的缺乏及阻塞更不容忽视。诚然,媒介具有意识形态属性,为党和人民的事业“摇旗呐喊”确是其题中应有之义,但作为来自于民、服务于民的交互式双向媒介,它也应该义不容辞地承担起“公众代言人”的功能,对公众的声音给予足够关注,为政治系统输送强大社会动力。在这方面可考虑疏通及拓宽政策议程创立过程中公众利益表达的渠道及途径,形成多元、顺畅的利益表达渠道。根本措施有二:一是强化公众利益输入机制,增加制度化输入渠道,减少利益输入中介环节,实现自主利益诉求的有效表达;二是强化大众传媒监督功能,为公民监督与制约政府及其官员提供有力工具。作为社会监督的一种,媒介监督一方面通过“否定性制约”使社会阴暗面得以“曝光”,从反面校正人们的社会行为的偏差;另一方面通过“肯定性制约”赋予组织或个人高出一般性的地位和荣誉,从正面肯定规范的普遍意义。
通过上述措施,最大程度地调动公众主动参与政治生活的积极性,充分激发政策形成的外在动力,提高公众议程的实际作用和影响力度。导致媒体公信力衰减的另一重要原因是“假新闻”、“有偿新闻”及“炒作新闻”的出现。面对日趋激烈的市场竞争,媒体是迎合受众“宁求其怪不求其真”的社会心态,还是坚持注重社会价值、强化社会责任和职业道德的意识?显然,理智的选择是后者。事实证明,传媒潜移默化的宣传效力远胜过政府的强制性力量。它向社会成员灌输的主导价值观念可使公众形成相应的行为习惯,成为维护社会秩序、贯彻方针政策的巨大动力。有鉴于此,媒体应切实重视自身建设和改革,用“正确的舆论引导人”,以公允言论、客观新闻、加强责任感,维护法律秩序和道德准则,伸张正义,鞭挞丑恶,为中国特色的社会主义事业营建昂扬向上的舆论环境。为此,一方面应抓住组建媒体集团的契机,创新运行机制,引进诸如激励制度、招聘制度、制播分离制度等现代经营管理制度,从机制上杜绝产生“假新闻”、“有偿新闻”及“炒作新闻”现象的根源,为公众提供一个真实世界的缩影,真正成为社会进步的“激增器”。另一方面应着力提高媒体从业人员的素质,确保传播的准确客观。作为公众了解世界图景的主要信息源和影响源,媒介信息在传递过程中要经过层层把关和过滤(如对信息内容的加工、筛选和取舍),受众能否从传媒中获得信息以及获得什么信息,在很大程度上取决于“把关人”的价值取向、知识背景、个人经历甚至兴趣偏好等。换言之,媒介的社会影响并不仅仅取决于技术或形式特性,而且取决于掌握和运作它的人和社会组织,取决于媒介生产和传播的信息内容。可见,大众传媒能否增强议题设置功能,提高公信力,在一定程度上取决于媒体从业人员。媒体从业人员惟有日益提升专业水准,严格实施进修教育与在职训练,才能胜任这一崇高岗位的挑战。
二、政府必须创新监管调控方式,营造宽松的传媒环境在民主潮流推动下,传媒藉其舆论监督功能而在政策议程创立中扮演重要角色。然而,这一功能的发挥往往遇到“把关人”的重重制约与阻挠。这种行为阻碍了许多重要问题的提出,使一些本该进入政策议程的问题迟迟进入不了,从而得不到解决。由此造成的后果往往是不出问题则已,一出问题就是大问题。面对汹涌而来的信息化浪潮以及加入WTO后的严峻挑战,传统新闻监管调控方式受到了强有力的冲击。加入WTO后,外资传媒会以各种形式抢滩中国,传媒业市场竞争日趋激烈。在同一市场上分同“一杯羹”,报道的时效性极为关键。如果我国传媒仍按部就班,境外传媒会及时抓住稍纵即逝的市场机会,“你不报我报”、“先入为主”,左右受众的心理及行为,势必陷我于被动境地,后果不堪设想。以上问题,究其根源在于我国传媒运作缺乏应有的相对独立性。创新政府监管调控方式,营造宽松的传媒环境已成为当务之急。依据中国国情,创新监管调控方式,营造政府与传媒新型良性关系,对政府而言,亟需在以下几个方面加大力度。首先,观念创新。强化政府公关意识,加强对传媒的宏观调控。
要通过政府新闻主管部门“把关”与“过滤”,划定报道范围,规定舆论导向,恰当影响传媒;要尊重公众的知情权,赋予传媒相对独立性,营造宽松的话语环境。必须承认,一方面,国家和政府对具有意识形态属性的传媒之管理和控制是完全必要的。然而在新形势下,政府应该也有必要确立并强化公关意识,通过主动的新闻发布而非被动的简单封锁来影响传媒,引导和控制社会意识及社会行为。另一方面,作为市场机制下运作的行业,传媒为维持自身存在并发挥对现实社会的影响力,不可避免地具有功利性。因此,政府对传媒的控制和管理必须遵循市场规则,在确保正确舆论导向的前提下,赋予传媒更多的自主权,放开搞活,使其始终保持蓬勃生机和旺盛活力,切实成为党和政府的喉舌、公众利益的代言人,推进政策议程的建立并促成政策问题的解决。其次,体制创新。在传媒领域确立新的“游戏规则”。长远来看,传媒由政府包办,不仅会造成条块分割,而且会使得资产重组、资源配置、集团化经营和可持续发展受到很大的制约。政府必须适应传媒竞争国际化的新要求,加快体制创新步伐。从世界趋势和我国现状出发,组建大型的真正意义上的现代媒体集团,实现行业的产业化整合。最后,监管法制化。目前我国政府对传媒的管理主要还是以行政手段为主,随着传媒领域市场竞争的日益激烈和媒介产业化进程的逐步加快,这种旧的管理方法已不能适应时代发展的要求,必须代之以法律手段为主、必要的行政手段为辅的新管理模式,既实现媒介在市场经济条件下的健康发展,又保证国家对意识形态的宏观控制。
三、公众必须提高综合素质,加大对社会生活的有效作用力度不受约束的权力必然会走向腐败。作为同行政、立法、司法并列的“第四种权力”,大众传媒也不例外。为了有效地制约媒体权力,避免其成为少数特权阶层谋取个人利益的工具,同时为了能够更好地利用大众媒体进行利益表达,作为历史的主人,公众必须提高综合素质,加大对社会生活的有效作用力度。不可忽视的是公众能动性的发挥是受到诸如参与渠道多寡等各种客观条件制约的。从这个角度讲,强调公众主观能动性的发挥绝非贬低政府的作用。相反,政府可以通过拓展参与渠道、普及弱势群体的传媒工具与通讯设施等方式,为更广泛的政治参与提供物质保障,减少因知识沟的存在而导致问题不提出的可能性及“沉默的螺旋”情况的发生。结合当前现实情况,提高公众综合素质,加大对社会生活的有效作用力度,需在以下方面做出努力:首先,提高应用信息的能力。在传播过程中,公众既是信息接受者又是信息反馈者,其素质高低在相当程度上关系着传播过程的质量并对政策议程的创建产生影响。
由于多方面原因,我国公众总体素质不高,加之在传统臣属型政治文化影响下形成的依附性人格,往往难以胜任一身二任的双重角色。在纷繁复杂的信息面前,多数无法在虚假和真实、有价值和无价值之间作出理性选择和科学处理,而是处于盲从和无知觉的状态。因此,就公众而言,要使自己的利益诉求最终在决策核心的政策议程中有所体现,当务之急是提高应用信息的能力。其次,树立接近与使用媒体的主体意识。接近和使用媒体以有效输入自己的利益诉求是公众参与政治决策时一条行之有效的渠道。
利益输入是一种联动过程,只有先有意愿并主动表达,输入渠道才能实现传输作用。然而,在当前利益输入过程中,
