佳作论文网：美国传媒之于民主的正面及负面作用的评价分析
[摘 要] 本文是政治传播学的一个个案研究,即考察大众传媒在美国公共政策制定过程中的功能。文章提出媒介的三种功能,并围绕这些功能展开分析,探究影响功能发挥的相关因素。文章客观地对美国传媒之于民主的正面及负面作用均给予评析,指出媒体在履行正面功能时恰恰削弱了民主政策过程的基础。
[关键词] 公共通道 大众传媒 民主 守门人
美国的宪法和在宪法基础上建立的政治制度是一个卡尔·波普尔所说的“开放社会”,美国民主制度的特点在于它提供了公众与政治精英之间的联系的制度性通道,这些通道既能够保证民选官员准确、及时地了解舆论动态,又能够保证公众参与政治的自由平等机会。更为重要的是,这种制度性通道体现的是公众主导政治的民主原则。大众与精英互动的基本前提除了需要具备沟通通道之外,政治信息的传递也是必不可少的。政治传播学认为,在民主社会,大众传媒是实现政治互动的主要机构,它既是沟通通道,又承担着传播政治信息的任务。从政策过程这个角度观之,由于美国公共政策的制定是多元政治和多元社会主体互动的结果,所以,建立决策主体之间的公共信息通道是理性决策的必要条件。在美国政治生活中,大众传媒的一项重要的政治功能就是影响政治产品(即公共政策)的形成,有时这种功能甚至是不可替代的。
一、媒介的公共通道功能政治学认为,政治信息的流动是公共政策制定中一个不可或缺的因素,政治体系决策水平的高低很大程度上取决于获取信息的量的多少及其准确性,因此,为了保证信息流动的畅通无阻,政治体系必须建立信息流动的通道。在民主社会里,这个通道一般指的是大众传媒,它能够及时地将政治体系与社会体系的各个部分有机地连接起来,有效地传递信息。大众传媒在政策过程中实际上扮演着公共通道的角色。从政策过程的角度观之,媒介的公共通道功能主要有三个。
(一)信息供给媒体在政策过程中最基本的一项功能就是为政策制定者和公众提供政治信息。政策制定者希望了解公众在想什么、制定什么样的政策才是最合时宜的等等,而公众则希望知道政府在做什么、政府制定的公共政策对自己是利是弊。所以,政治信息的供给必须满足政府与社会的双重需要。政策制定者对通过媒体获取政治信息已经变得习以为常了。在美国,政策制定者在制定政策之前一般都倾向于注意各主要媒体的新闻报道。对总统以及政府机构、国会和联邦法院来说,三大电视网以及《时代》周刊、《华盛顿邮报》和《纽约时报》等具有重大影响的媒体机构,为他们制定政策提供了有益的帮助。因此,媒体在信息供给方面已经成为决策机构的最主要的信息源。从现实的角度观之,决策机构收集政冶信息有一些不利的因素。一方面,收集信息的成本太大,仅就行政部门而言,要想通过另外建立信息通道来获取有效的政治信息,其行政费用是政府难以承受的;另一方面,政府部门获取政治信息特别是国际政治信息往往受到身份的限制,在一些特殊的领域,媒体的行动可能更方便。从民主的本质意义上讲,公众应是美国公共政策的真正制定者,他们有权了解政治体系在考虑制定什么样的政策,政策制定的进展情况如何,公共政策执行得怎样,目前政府更关心哪些方面的政策问题,等等。公众把握和了解这些方面的信息主要是通过大众传媒进行的。政治学者对全国性危机所作的研究表明,绝大多数美国人首先是从大众传播工具中了解诸如肯尼迪总统遇刺之类事件的。另有统计表明,自1960年以来,将近90%的美国人一直在通过电视注意总统选举的竞选活动。[1—p173]媒介告之公众的形式很多,它可以直接报道决策者的言论与行动,也可以间接地传递决策信息,它可以文字、声音的形式,也可以文字、声音与画面相结合的形式,从传播效果的角度看,公众更倾向于选择电视为获取信息的工具。媒体在传递政治信息的时候,总统比议员更容易被记者当作主要的信息源,政府比国会更容易成为媒介关注的焦点。
(二)政策支持政策支持指的是,公共政策从进入决策体系开始到政治产品的最终形成,媒体所给予的正面评价。这种支持媒体一般采取社论的形式予以关注,引导公众的注意力,改变公众的态度,形成积极的舆论氛围。美国媒体对公共政策的支持通常根据几个基本的标准:一是民主原则,媒体衡量政府某项政策的正确与否,首先考虑的是该项政策有没有背离民主原则,这是与美国的主流意识形态密切相关的。显然,媒体对非民主的公共政策不会采取明显的支持态度。例如,“五角大楼文件案”经由《华盛顿邮报》披露之后,尼克松政府制定了旨在约束新闻自由的“事前约束”制度,这显然违背了美国最基本的政治价值观,属于侵犯人权的范畴,这类政策毫无疑问不会受到媒体的支持。二是美国利益,当美国在国际交往中利益受损或为了谋取某项有利于国家利益的时候,媒体对此类政策问题的态度基本保持一致,支持政府采取的国际行动。三是商业利益,由于美国的媒体基本上都是私人拥有,而且都采取市场化运作,所以,这些媒体的目标只有一个,那就是获取经济利益。当其他利益与媒体的经济利益相冲突的时候,除法律规定明令禁止的活动外,任何媒体机构都会优先考虑赢利问题。这些标准贯穿于美国媒体的整个活动过程之中,它已经与美国民主制度达成了一种默契,成为民主制度的一个重要补充,是美国政府推行公共政策不可缺少的积极力量。
19世纪末20世纪初,美国积极谋求在国际领域的扩张,先后派出军事力量进驻它国,寻求美国的商业利益,媒体则为这些行动从不同角度予以辩护,给政府的公共政策寻找合适的理由,争取公众的支持。例如,美国曾经多次派军到尼加拉瓜、哥伦比亚、古巴、海地、菲律宾等国家,而国内媒体在报道这些国家时则一律给以丑化,他们在美国媒体中的形象通常是野蛮、专制、暴力、贫穷的代名词。公众舆论也跟随媒体的倾向,认为美国对这些国家采取的行动是正义的,是为了维护和平的。所以,美国在这一时期推行的对外政策很容易就能够争取到公众的支持,其中媒体功不可抹。这一时期,美国政府在国内积极推行工业扩张政策,重点发展工业必然会损害一部分群体的利益,因此,国内政策的推行比对外政策难度要大得多。例如,政府在施行这一政策时,民权运动却对工业主义政策形成阻力,黑人、妇女、社会主义者、劳工等要求政府考虑推行工业主义政策给他们带来的权利上的伤害,因此,他们纷纷要求政府进行民主改革,取消种族隔离政策,建立保障民权、妇女选举权、工会权利的法律体系。但是,由于媒体的注意力主要集中在政府的工业政策方面,再加之这些民权团体的组织化、制度化程度不高,影响决策的能力有限,所以,最终没有给政府造成太大的压力,政府的工业主义政策也得以顺利进行。回过头来看,尽管不能够排除其他因素的作用,但是,媒体在民权运动方面以沉默的方式处理,实际上就注定了民权运动不可能在国内形成广泛的舆论压力。正是媒体的这种取舍,使得舆论关注的焦点与政府的政策保持同步,保证了美国政府成功地实施经济发展计划,恰恰是这一计划的实现,美国的经济地位才彻底从一个二流国家一跃成为世界强国,奠定了美国今后成为超级大国的经济基础。从这个意义上讲,媒体坚定地支持政府政策,为美国的振兴作出了积极贡献。不论政府推行的政策是成功还是失败,有一点是可以肯定的,那就是媒体对公共政策的合法性扮演着重要的辩护者角色。决策者也深知媒介影响公共舆论的作用,他们经常借助媒介的通道提高公众的支持率,因此,某种程度上,媒介的支持也就是公众的支持。
(三)议程设定作为连接政治与社会的公共通道,媒介在政策过程中所起的作用不仅仅是提供信息和为公共政策进行解释性的支持,更为重要的是,媒体为决策机构与公众安排该对什么问题制定政策。所以,沃塞曼认为,新闻媒介所发挥的最重要的作用是安排议程:把全国性的重要事件排列好———什么是必须认真对待的,什么是可以轻描淡写一笔带过的,什么是可以根本不用管的。[3—p193]众所周知,美国也像其他任何国家一样存在着各种各样的问题:抽象地讲,政治的、经济的、文化的各个领域都有许多迫切需要解决的问题;具体地讲,人权、种族、宗教信仰、老年人、新移民的就业保障等问题层出不穷。如何使这些问题成为政府关注的重点、如何将这些问题摆上政府的议事日程,在这里,媒体的作用尽显无疑。正如托马斯·戴伊、齐格勒等学者所言,媒体的权力不在于它说服公众站在问题的哪一边,也不在于它说服公众投哪一个候选人的票,相反,媒体的权力在于政策制定过程中的议题设定功能,它能够决定哪些问题将会引起公众的注意,哪些问题会受到忽视。[4—p15]但是,并不是媒体关注的所有问题都能够进入决策过程,成为“决策议题”,因此,议题转化为“政策议题”就取决于一些相关因素。
1.公众关心的程度。我们知道,美国民主最根本的原则是“主权在民”,即人民享有国家大事的最终决定权,所以,一旦媒体报道的问题引起公众的广泛关注,经过反复的辩论形成一致意见,那么公众就会采取行动给政府施加压力,迫使决策者将该问题列入决策议程。
2.领袖支持。在美国政策过程中,媒介将问题提出之后,能够将问题变成政府提案或将提案变成国会辩论的内容的主体,并不是媒介本身,而是那些决策精英们,他们对决策过程有决定性的影响,能够说服其他决策者支持某项政策的制定,并最终获准通过。在美国政治体系中,总统、国会议员等人物具有上述能力。当总统谋求政府某项提案获得国会多数通过时,他本人对该项政策的兴趣和态度决定了他会作多大程度的努力,如果他认为提案事关重大,他会采取与议员私下接触或通过公开讲话给国会施加压力等形式争取国会的支持。
3.团体压力。在前面,我们已经分析了利益集团影响政策过程的情况。在美国,由于利益集团的规模、经济实力等方面的差异,它们影响政策制定的程度也是不一样的,规模大、实力强的集团利用它们的优势,采取竞选捐款、花费巨资进行宣
