本文是一篇法律毕业论文,笔者从事涉法涉诉信访工作多年,处置和经历了大量涉法涉诉信访案件,也正经历着新一轮涉法涉诉信访改革的进程,对涉法涉诉信访案件的产生、处置及归宿进行了部分思考。本文通过梳理涉法涉诉信访制度的概念、发展历程,结合自身工作中遇到的实际问题,对当前中国涉法涉诉信访制度所面临的部分困境进行了探析和反思,从不同角度出发,提出了相关问题的解决建议,以此促进我国涉诉涉法信访制度完善。
第一章、涉法涉诉信访相关概念的辨析
第一节、信访与涉法涉诉信访
一、信访
信访或信访制度,是一个完全中国化的称谓。《现代汉语词典》中对信访一词的基本语义解释是指:群众通过信函或面谈的方式反映问题。语义解释的角度虽然比较简单,但其包含的内涵却相当丰富。信访,作为我国的一种政治活动或社会现象,综合学界的观点而言,有广义和狭义之分。广义的信访,是指人民群众通过信件、走访、网络、电话等各种方式,向各级党委、权力机关、司法机关、人民团体、社会组织等在某一或多个社会领域具备决策、管理职能的主体,反映问题、表达意愿的活动。狭义的信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。可见,狭义的信访,仅指针对行政机关的信访。
二、涉法涉诉信访
从字面上理解,涉法涉诉信访应当属于广义信访概念下的一个子集。有的学者把涉法涉诉信访称为涉法信访,是指那些已经或应当被司法或行政执法机关受理的案件中,有利害关系的当事人对上述机关的作为与不作为未能如愿,转而向其他上级机关投诉,或者在法律程序之外的请愿活动。2005年2月,中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条指出,“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。有学者认为,从产生原因看,涉法涉诉信访是社会矛盾纠纷以案件形式进入诉讼渠道后,当事人对司法机关的处理决定或者司法行为表示异议或者不满而发生的。从这一角度看,涉法涉诉信访事项,是指当事人不服司法机关及其工作人员的司法行为、措施、决定,向司法机关提出的重新处理、予以纠正或者给予赔偿等请求,也就是三大诉讼法及国家赔偿法规定的控告、申诉或者赔偿请求等。笔者认为,上述从产生原因出发,对涉法涉诉信访所作的定义,把信访请求事项的范畴界定为要有相关法律规定作为依据,即只有基于法律规定框架下的信访请求事项,才能称为涉法涉诉信访,是依法治国背景下信访工作发展的进步,对厘清涉法涉诉信访与普通信访的关系,规范涉法涉诉信访案件处理程序有着积极意义。
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第二节、涉诉信访与涉检信访
一、涉诉信访
最髙人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访会议上,为了将法院信访工作区别于其他形式的信访,提出了涉诉信访的概念。由前述涉法涉诉信访的概念可以看出,涉诉信访应当是涉法涉诉信访的一个分类。有学者提出,涉诉信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民法院反映涉及人民法院受理、审理和执行的各类案件的情况,提出建议、意见或者投诉请求,要求人民法院依法处理的活动。也有学者提出,涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。不论上述定义是否规范,但无一不是在法律制度框架下从涉法涉诉信访总的范畴中提出的,是顺应当前涉法涉诉信访改革要求的。
二、涉检信访
如前所述,涉检信访是对应涉诉信访而言的,同样是涉法涉诉信访组成部分,“检”应当是指检察。2007年印发的《人民检察院信访工作规定》中第二条指出:本规定所称信访,是指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向人民检察院反映情况,提出建议、意见或者控告、举报和申诉,依法由人民检察院处理的活动。应当是首次明确的提出了涉检信访的概念。参考2014年《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》中确定的检察机关受理涉法涉诉信访案件的范围,最高人民检察院在其制定下发的《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》中将属于检察机关管辖的控告、申诉分为“涉检事项”“诉讼监督事项”两大类。在上述高检院的文件和司法解释中,没有再使用涉检信访的称谓,而是直接使用检察机关涉法涉诉信访案件的提法,可以说是对涉检信访的重新定义。从该定义中可以看出,检察机关的信访是涉法涉诉信访的一部分,具体是以属于检察机关管辖的控告、申诉涉检事项和诉讼监督事项来体现。
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第二章、涉法涉诉信访制度的实践演进
第一节涉法涉诉信访制度的历史发展
一、起步萌芽时期(新中国成立后到20世纪90年代)
涉法涉诉信访制度的起步和萌芽是伴随着信访制度一并发展的。学界普遍认为,1951年6月7日,政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,是新中国信访制度正式创立的标志。这一阶段,并未建立理论意义上的完整的信访制度,信访工作在若干具体政治时期经历了新中国成立后党密切联系群众的一种方式一一政治运动的需要一一中央为“拨乱反而接受群众向政府反映问题一一作为群众政治参与、权力监督、化解纠纷、权利救济德一种途径等过程,发挥着解决一定社会、历史问题,化解民怨,维护社会安定政治局面的作用,受理和处理信访事项的主体也主要是党政机关。1995年,时任国务院总理朱铬基把信访的作用归纳为三点:信访是体察民情的渠道,信访具有及时检验政策的反馈作用,同时,信访也是党尤其是党的高级干部联系群众的天然桥梁和纽带。因此,这一阶段,涉法涉诉信访的概念体现的并不明显。但是,90年代初期,最高法、最高检出台的部分文件或司法解释中,已经开始体现信访在司法机关中的存在,如:最高人民检察院1991年发布的《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》,1993年发布的《最高人民检察院关于加强举报工作的规定》,1994年发布的《最高人民检察院关于奖励举报有功人员暂行办法》,对检察机关受理的举报类信访事项做出了规范,1991年发布的《最高人民检察院关于人民检察院受理民事、行政申诉分工问题的通知》,对检察机关受理的涉及民事、行政申诉类信访事项作出了规范。
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第二节涉法涉诉信访制度的规范依据
一、不同层级的法律规定
涉法涉诉信访自概念提出至今,并没有专门的一部法律或法规与之配套。如果从现行法律体系中寻找他的渊源,首先就是国家根本大法《宪法》,其中第41条规定了中华人民共和国公民有提出批评和建议的权利;有向提出申诉、控告或者检举的权利,也规定了对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关负有查清事实,负责处理的责任。其次就是我国唯一一部针对信访的法律性文件《信访条例》,其中对信访事项的提出、受理、办理等做出了具体的规范。但《信访条例》毕竟是针对行政信访的法律规范。再就是分布在部分部门法中的相关条文,如:《民事诉讼法》中第199条和第200条中,规定了当事人对已经发生法律效力的判决或裁定有申请再审的权利;第209条中,规定了当事人对己经发生法律效力的民事判决或裁定可以申请检察机关监督。《行政诉讼法》第90条和第91条中,规定了当事人对已经发生法律效力的行政判决或裁定有申请再审的权利;有关司法解释中也规定了当事人对行政判决或裁定也可以申请检察机关监督。《刑事诉讼法》第241条中,规定了当事人及其法定代理人、近亲属,对已经发生法律效力的判决、裁定,可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。除上述条文外,三大诉讼法及相关司法解释与其他部门法中还有若干与涉法涉诉信访相关的规定,这些法律规定中,虽然并未明确出现“信访”或“涉法涉诉信访”称谓,但其所赋予当事人的诉讼权利或引起的诉讼活动,绝大部分是以当事人等通过信访活动为载体实现的,从这个角度来讲,目前涉法涉诉信访与诉讼虽然在字面上并无关联,但实际实施过程中有些又是混同的。
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第三章我国涉法涉诉信访制度的困境分析.............12
第一节观念认识上“传统”与“现代”的冲突...........13
第二节理论依据上“模糊”与“确定”的冲突.............14
第四章、我国涉法涉诉信访制度的完善建议............17
第一节明确涉法涉诉信访的基本属性...............17
第二节完善涉法涉诉信访的运行机制.............17
第三章我国涉法涉诉信访制度的困境分析
第一节观念认识上“传统”与“现代”的冲突
观念认识上遇到的困境简言之仍然是“信访而不信法”。相当一部分涉法涉诉信访案件的当事人或信访人对制度的认知或观念基础仍然侧重于“信访”二字,就是有的当事人在纠纷发生之时,宁愿选择其他方式解决纠纷也不愿意去选择采取诉讼等法律的方式解决,即使有些人在自身权利的行使遇到障碍时,会想到用法律的武器来维护自己的权益,但很多人也会选择信访的方式。从笔者工作中接触案例来看,这些当事人或信访人,总认为他们问题解决