本文是一篇财政审计论文，本文基于公共受托经济责任、财政分权、免疫系统及国家治理等理论，阐明了我国建国至今财政体制的变化以及地方政府债务及风险的发展现状，在此基础上分析了政府审计预防、抵御和揭示功能抑制地方政府债务风险的作用机理及实践现状。
第一章 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
近年来，国际社会高度重视政府债务问题。2009 年希腊债务危机拉开序幕，政府当年财政赤字率和债务率远远超出欧盟规定的上限，政府财政状况持续恶化。同年迪拜出现的债务危机引发了国际金融市场动荡，欧盟成员国纷纷出现财政、经济状况恶化的现象，严重影响了国家经济的发展和社会稳定。2017 年，日本也出现较为严重的债务危机，国债、贷款及政府短期债券合计突破 1000 亿日元，严重影响了政府信誉及内阁支持率。国际上屡次出现的政府债务危机提示我们，只有重视并加强管理政府债务问题，才能确保国家经济平稳运行、维持政治及社会稳定。
改革开放以来我国经济保持了稳定增长态势，经济的快速发展往往需要财政资金的支持和促进，地方政府通过举债筹措资金以满足经济建设和社会发展的事实早已不是秘密，且近几年的地方政府债务问题也逐渐成为社会关注的热点。审计署曾两次发布《全国政府性债务审计报告》（2011 年第 35 号、2013 年第 32 号），结合审计报告的具体内容发现，我国地方政府债务规模呈现增幅大、增速快的特点，自 2010 年底至 2013 年 6 月底，我国地方政府直接显性债务的偿还责任增长超 4 万亿，达到近 11 万亿元，增长率逾60%；而或有债务的偿还责任增长约 3 万亿，达到 7 万亿元，增长率更是逼近 75%，庞大的债务规模以及过快的债务增长速度成为了阻碍我国经济平稳运行的隐患。地方政府债务增速高于经济实际增长速度的事实，可能会引发债务风险的集中爆发（庞晓波和李丹，2015）[1]。根据国家财政部披露的最新债务数据，截至 2020 年底，我国地方政府债务余额突破 25 万亿元，不难推测，目前地方政府庞大的债务规模将会给国家财政和经济运行带来重大风险隐患，债务风险控制必将成为我国未来经济平稳运行与可持续发展的关键因素。
1994 年，分税制改革突破了改革开放以来的的财税体制，重新划分了中央与地方政府的财权和事权关系，并对各自的财政支出范围进行了明确。这一改革刺激了地方经济的发展，但同时也造成了“财权过于集中，事权大幅下放”的权力困境。关于财权划分，国家将增值税、所得税等调整为共享税，中央政府所占税收份额大幅提高，导致地方政府收入严重缩水；关于事权划分，国家将公共基础建设支出责任下放，因此地方政府成为城市化发展的主要承担者。城市基本建设、教育及医疗等公共事业支出往往具有刚性特征，使地方财政面临更严重的资金困境，只得通过透支将来市政基础设施征税收费的形式举债融资化解财政赤字危机。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）地方政府债务成因及债务风险
国外学者关于政府债务问题的研究主要集中于债务成因方面。早期有学者发现政府债务与政府担保行为有关，Merton（1992）指出政府作为债务的担保方按照规定承担了或有债务的责任，同时他将政府担保行为看作类似期货交易的看跌期权，即无论何种类型的担保性质，被担保方都可以从中获利[5]。David Blake（1998）认为政府担保退休金的行为存在一定风险，并利用期权定价法对政府风险进行评级[6]。此外，学者普遍认为经济发展状况、政府信用、政府行为、财政分权等因素都对政府债务风险有较大影响。Bueger（2006）研究得出政府公信力可以间接影响政府债务风险的发生，即政府公信力越强，往往该地区经济水平越稳定，越不容易发生政府债务风险的情况[7]。Franke（l2011）基于欧美多国政府的相关数据，发现经济预期的好坏可以影响地方政府的举债行为，具体表现为经济预期良好的情况下，政府有充足的信心进行举债融资，导致当期的债务规模不断膨胀[8]。Amaud Mehl（2010）采用实证研究的方式，指出债务规模主要受国家财政政策、地区经济发展水平和投资力度等因素的影响[9]。Vander Ploeg 和 Casey（2008）指出，地方政府旨在完成履职的目标，通常采用债务融资的方式满足财政支出需求，政府债务风险应运而生[10]。Bienvenido Oplas（2008）认为政府违规做法容易引发债务风险，而推卸举债责任是最典型的不合理行为，上级政府肆意举债的同时将偿还债务的责任推卸给下届政府[11]。Hana K.Pradhan（2003）指出地方政府一旦承担超过可接受范围的事权，则很难通过有限的财政收入满足过多事权的财政支出，举债缓解危机的做法最终必然导致债务风险爆发[12]。
（2）财政分权和地方政府债务
Qian，Weingast（1997）认为财政分权有利于明确划分中央和地方的收支责任，同时促进地方政府之间形成竞争关系[13]。Goodspeed（2002）指出财政分权会触发预算软约束机制，地方政府往往会忽视未来风险而盲目过度举债[14]。John Thornton（2009）以经合组织 19 个成员国的面板数据为样本进行回归检验，发现拥有充分自主权的地方政府，财政情况不受财政收入分权的影响。Thushyanthan Baskaran（2009）以经合组织 17 个成员国 26 年的数据为研究样本，基于财政收入和支出分权两个角度，研究发现支出分权能够显著降低政府债务规模，而收入分权与政府财政失衡和债务聚集并无明显关系[15]。Daniel 等（2013）将 31 个经合组织成员国作为实证检验样本进行研究，检验结果发现财政分权度处于较低水平时，政府腐败可以显著刺激政府债务的扩张[16]。
第二章 相关概念分析及理论基础
2.1 财政分权体制相关分析
新中国成立至今，我国由高度集中的计划经济财政体制，逐步过渡到改革开放后包干制试验，最终在不断摸索中作出了建立分税制财政体制的选择。
2.1.1 计划经济时期财政体制发展历程
1949 年新中国成立后，中央政府为促进新中国政治经济的发展，不断摸索适合当时国家政治经济形势的财政体制。鉴于建国初期国民经济百废待兴的局面，旨在缓和财力分散薄弱而亟待谋求发展目标的矛盾，新中国首先确立了“统收统支”集权式财政体制。
集权式的财政体制严重限制了地方政府发展的积极性，于是在“一五计划”期间下令实行“划分收支，分级管理”，该体制既保证了中央财政权力，又给与了地方政府部分财权，较大刺激了地方经济的发展。该财政体制特征如下：第一，划分中央、大行政区和省级三级财政等级；第二，下放部分财权给地方政府。该体制保证了各级财政都有相应的收入来源，可以满足自身的财政支出。在“大跃进”（1958-1960 年）期间，实行“以收定支”的财政体制。这次的财政改革使得地方政府享有财政支出自主权，同时降低财政体制变化频率，地方政府因此可以更好适应财政体制变化。第三，地方政府获得部分税收自主权。尽管这次改革使地方政府获得更多的自主权，但“大跃进”严重破坏了我国的经济环境，使得财政体制无法改变当时混乱的经济状况。
2.2 政府审计功能相关分析
2.2.1 政府审计抑制地方债务风险动因分析
2012 年，刘家义提出政府审计的本质是国家治理大系统中内生的具有“预防、揭示和抵御”功能的“免疫系统”，该理论是对政府审计运行机制在政治学层面的重新定义。鉴于宪法保证了政府审计运行的独立性与权威性，故可以将政府审计看作一种特殊的“政治制度安排”，通过“用权力监督制约权力”的方式将政府决策执行情况的结果反馈给中央政府。由于政府审计是由国家治理系统内生而来，因此政府审计目标的确定必须服务于国家治理系统保障人民根本利益的总目标，具体包括维护国家经济安全、促进全面协调可持续发展及保证社会平稳运行等（徐薇，2019）[60]。基于上述分析可以判定政府审计具有维护国家经济安全的关键职责和重要目标，我国作为单一制体制国家，国家宏观层面的财政安全与经济社会稳定运行直接受地方政府财政状况的影响，而地方政府债务风险已成为威胁地方财政安全稳定的隐忧，因而维护地方政府债务安全也成为政府审计的重要目标。
分析政府审计的“免疫系统”功能可以发现：政府审计凭借独特的制度威慑性和审查专业性，可以及时有效地察觉地方政府债务领域的潜在性、苗头性问题，针对问题导向的风险隐患提出合理的改进建议并尽早采取措施，“预防”地方政府债务风险的扩散；审计监督地方政府举债行为的过程中，一方面能有“揭示”地方政府举债过程中出现的违规违法举债、担保及不合理使用债务资金等行为，另一方面可以“揭示”当前体制机制中存在的不足及管理漏洞，如晋升激励机制不合理，财政分权体制存在局限性等；基于政府审计揭示出来的违规问题及制度缺陷，做好违规违法行为的处理处罚工作，同时提出完善体制机制的相关建议，最终达到“抵御”地方政府债务领域违法违规等“病害”的威胁的目的。
第三章 地方政府债务风险理论框架及现状分析.......................... 24
3.1 地方政府债务风险概述............................. 24
3.1.1 地方政府债务风险的内涵................................... 24
3.1.2 地方政府债务风险的类别.............................. 24
第四章 实证研究设计............................. 32
4.1 研究假设...................................... 32
4.1.1 财政分权与地方政
