本文是一篇审计论文，本文基于新公共管理理论、公共受托责任理论与国家治理理论，在分析新时代我国社会保障审计的工作特征的基础上，提出新时代城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式，并结合具体案例，对当前审计实践中存在的主要问题与成因进行分析。
第一章 绪论
第一节 选题背景
2020年，在全面建成小康社会的大背景下，实现“共同富裕”成为民生政策的根本目标。共同富裕不但要求收入分配公平，更要求在发展机会、健康水平、文化资源、基本公共服务等方面实现高质量公平。住房不仅是城镇家庭的重要资产，且与其能享受的教育、医疗与社区服务等公共服务直接挂钩。可见，城镇保障性安居工程政策的高效落实不仅是共同富裕的重要组成部分，且将直接影响到其他共同富裕子目标的实现。自1998年全面放开住房买卖以来，我国住房发展长期存在重经济功能、轻社会功能的问题。为保障人民的居住权，2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），以此为开端，我国开始大规模推动保障性住房的建设。十余年来，在社会各界的共同努力下，城镇保障性安居工程政策在住房保障方面发挥了重要作用：宏观层面上，以公共租赁住房、棚户区改造等保障模式为主体的全球最大住房保障体系在“十三五”期间得以构建；微观层面上，工程投资建设不断推进，项目运营管理不断优化，群众居住环境不断改善，住房保障力度不断加大。党的二十大报告进一步指出，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。与此同时，城镇保障性安居工程政策实施过程中的各类矛盾与问题也在不断显现：资金使用绩效不高或管理不够规范、保障待遇资格审核不严、配套政策未得到落实等问题影响到了这项民生工程落实的合规性、合法性、公平性、经济性、效率性与效果性。
作为国家监督体系的重要组成部分，国家审计有责任推动相关住房保障政策及时、高效地落实，以推进“住有所居”这一目标的实现。2014年10月印发的《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）将保障性安居工程作为国家审计承担促进国家重大决策部署落实责任的重要内容。随后，审计署发布《关于做好2015年至2017年城镇保障性安居工程跟踪审计的意见》，要求对城镇保障性安居工程的投资、建设、分配、后续管理及相关政策执行情况进行审计。2021年发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》则进一步强调，国家审计应推动民生领域相关改革政策落实，从而实现提高人民生活水平、保护民众根本利益的重要作用。截至2022年8月，中央财政当年度拨付城镇保障性安居工程专项资金预算超七百亿元人民币，同时向各地提出因地制宜，加强绩效管控，确保政策落实的要求。
第二节 研究意义
一、 理论意义
本文的研究结论有望成为对现有关于城镇保障性安居工程审计研究的补充。通过对现有研究成果的梳理，可以发现当前针对城镇保障性安居工程政策跟踪审计的研究较少，更鲜见学者结合时代特征，对当代城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式展开研究。什么是城镇保障性安居工程跟踪审计模式？其构成要素有哪些？新时代城镇保障性安居工程政策跟踪审计采用何种的运行机制？其目标与内容是什么？新时代应如何优化城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式？对于这些重要的理论问题，学术界目前还缺乏系统的研究。因此，加强对新时代城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式优化的相关研究，对于完善城镇保障性安居工程审计的理论体系有重要价值。
本文基于国家治理理论、新公共管理理论与公共受托责任理论，结合我国国情与时代特征，论述新时代我国社会保障审计的工作特征，并基于审计目标，从审计内容、审计运行机制等方面论述新时代我国应建立何种城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式，以为后续案例研究提供理论基础。相关理论研究成果将成为现有城镇保障性安居工程审计相关研究的补充，并供学界讨论。
二、 实践意义
城镇保障性安居工程是我国的一项重要民生政策，在社会各界的共同努力下，我国城镇保障性安居工程的建设和发展取得了一定的成绩。与此同时，其实施过程中的各类矛盾与问题在不断显现，其合规性、公平性、经济性、效率性和效果性目标也尚未得到全面体现。政策跟踪审计作为国家治理体系现代化进程中的重要制度安排，理应在保障城镇保障性安居工程这一重要民生政策的制定与落实中发挥作用。
第二章 文献综述与理论基础
第一节 文献综述
一、 公共政策审计的研究
（一）公共政策审计的概念
公共政策是由目标、价值与策略三要素构成的计划（Lasswell，1970）。通过公共政策的制定与执行，政府得以实现对社会资源的再分配，其常表现为法律与法规的形式（Anderson et al.，1953）。关于公共政策审计的概念，李曼等（2012）认为公共政策审计是独立的政策评估与分析的过程。王士红等（2021）则认为各级审计机关针对公共政策展开的监督、评价、建议、咨询等活动，即公共政策审计。
（二）公共政策审计的功能
在此基础上，公共政策审计的功能主要反映在优化政策制定、监督政策运行等方面。Mark（2000）认为通过将审计介入时点前移至政策制定阶段，公共政策审计将发挥“政策分析”的功能。张振波等（2018）认为以独立、客观和公正为特征的公共政策审计在评价政策的制定、执行与实施效果的基础上，形成导向性建议，从而实现提高政策决策科学性、促进政策落实、深化责任政府与绩效政府理念的作用。
公共政策审计被认为是实现国家审计参与国家治理的重要途径之一。作为国家治理体系中的重要制度安排，国家审计产生于国家治理的客观需要，其职能作用随国家治理的需求、目标与模式的发展而衍变（刘家义，2012）。公共政策作为国家治理的直接手段，其制定、实施以实现政策目标的过程是实现国家治理功能的重要路径（靳思昌，2017）。公共政策审计以更好地实现政策目标为目的，通过监督与评价现行政策的制定与执行，从而保障公共政策真正服务于国家治理（王士红等，2021）。
第二节 理论基础
一、 国家治理理论
（一）国家治理的涵义
二十世纪八十年代，随着新公共管理运动的兴起与发展，“治理”（Governance）这一重要概念从城市管理、公司管理等领域，向公共管理领域延伸与发展，进而产生了“国家治理”的概念。全球治理委员会（Commission on Global Governance）将其定义为“个人和机构以协调冲突与利益为目的，对事务进行管理的正式或非正式制度安排的总和”。国家治理既要反映阶级性，也要强调社会性，在社会主义社会中，其社会性最重要的体现是政治、经济、文化以及社会职能在治理过程中的发挥。
自中国共产党十八届三中全会将“国家治理”作为“全面深化改革总目标”纳入国家战略以来，我国陆续从行政体制、法治体系、经济制度、文化制度、生态文明等方面提出推进国家治理现代化的要求。民主是国家治理现代化的正确方向，而制度是保证权力为民所谋，为民所用的关键（俞可平，2014）。国家审计作为国家治理体系中的基础性制度安排，理应在推动公共权力有效配置与运行，进而提升国家治理能力、保障国家治理现代化等方面发挥重要作用（刘家义，2012；刘家义，2015）。
（二）国家治理与城镇保障性安居工程政策跟踪审计
国家治理是各级机关使用公共权力管理公共事务的过程（邓大才，2017），其核心问题是回答如何使公共权力有效运行。公共政策作为公共权力运行的重要形式之一，国家审计对其制定与执行进行监督控制的过程，即公共政策审计，是国家审计通过促进公共权力有效配置与运行，从而参与国家治理的重要途径。协调“决策系统”、“执行系统”和“监督控制系统”三大子系统是回答如何有效配置与运行公共权力这一国家治理核心问题的关键（刘家义，2012）。鉴于此，本文将三大子系统引入政策跟踪审计领域，提出国家治理视角下国家审计参与公共政策部署与执行的路径，如图2-1所示：
第三章 新时代城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式的理论分析...............16
第一节 城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式的涵义和构成 ..... 16
第二节 新时代社会保障审计工作特征及其对审计模式的影响 ..... 18
第四章 W市公共租赁住房政策跟踪审计的案例分析 ....................... 38
第一节 W市公共租赁住房政策跟踪审计案例背景 ........................ 38
第二节 W市公共租赁住房政策跟踪审计案情分析 ........................ 45
第五章 新时代城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式的调查研究...............67
第一节 调查目的、问卷设计与发放 ................. 67
第二节 调查结果分析 ......................... 67
第五章 新时代城镇保障性安居工程政策跟踪审计模式的调查研究
第一节 调查目的、问卷设计与发放
本次调查目的在于为前文分析得出的理论研究与案例研究结论提供实践支撑。除受调查者的基本信息外，围绕新时代城镇保障性安居工程政策跟踪审计，本问卷调查的主要内容包括：审计总体目标与具体目标；审计内容；审计运行机制；审计项目组织模式；审计取证模式；对当前审计实践功效的评价；审计实践问题、成因与对策等。为提高问卷设计的合理性，在初步完成问卷设计后，笔者邀请来自实务界与学术界的专家参与问卷的预调查，并在他们的建议下对问卷的题干表述、选项设置进行修改。
2022年9月1日至9月25日，笔者综合采用线上与线下形式，邀请专家、学者以匿名方式参与问卷调查。最终收回问卷共计92份，其中因存在漏答、多答等问题而被剔除的问卷共计5份，即最终收到的有效问卷为87份，有效问卷回收率为94.57%。
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