摘 要:要落实《行政复议法》“复议前置”这一强制性规范,申请行政复议期限应分为绝对期限和相对期限,绝对期限与诉讼时效挂钩,届满后消灭“胜议权”,相对期限届满后只消灭“免费权”;同时,超过行政复议决定期限还应作出决定,通过上报等方式以具有相应法律效力。
Abstract:In order to implement the mandatory norm“Reconsideration First”in the“Administrative Reconsideration law”,www.51lunwen.orgtwo kinds of time-limit———absolute time-limit and relative time-limit are considered in applying for administrative reconsideration.When abso-lute time-limit expires,which relates to the effectiveness of lawsuit,“the right ofwinning a lowsuit”will be eliminated and when rela-tive time-limit expires,only“the right of free change”will be abolished.Meanwhile, a decision must be made by reporting to a higher body,so as to have relevant legal effect if the time-limit of administrative reconsideration is extended.
《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)于1999年4月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过,同年10月1日起施行。两年多来,《行政复议法》在防止和纠正违法的或不当的具体行政行为,保护行政管理相对人的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权并履行职责,推动依法治国基本方略的实施上发挥了积极作用。但我们在教学及社会实践中,发现它在期限方面存在一些疏漏与不足,特提出以就正于方家。
申请行政复议期限
《行政复议法》第九条规定了申请行政复议的期限:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但法律规定的申请期限超过六十日的除外。”将申请行政复议期限与诉讼时效作一比较后不难看出,申请行政复议期限的现行规定存在一些有待解决的问题。
我们知道,诉讼时效属于消灭时效,即诉讼时效完成后,相应的胜诉权被消灭,权利人丧失获得诉讼救济的权利。由于诉讼救济是最终的救济,权利人一般说来都能对之予以充分重视,从而达到督促权利人及时行使自己的权利,有利于法院审理案件等目的。《行政复议法》所规定的申请行政复议期限类似于诉讼时效,可归属于消灭期限,因为不如此规定,六十日的期限就没有任何意义。也就是说,申请行政复议的期限届满后,行政管理相对人虽然还可以提出行政复议申请,但复议机关此时显然就不能作出撤销、变更或确认具体行政行为违法的决定。这样一来,除了应当“复议前置”的具体行政行为,行政管理相对人此时都不会去提出行政复议申请,而会选择向人民法院提起行政诉讼。另一方面,即使是“复议前置”的具体行政行为,根据《行政复议法》第十六条之“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼”规定,由于此时已过申请行政复议法定期限,行政管理相对人同样不会去提出行政复议申请,而会选择向人民法院提起行政诉讼。可见,由于还有诉讼救济作退路,以及《行政复议法》缺乏相应的其他补充规定,将申请行政复议期限规定为消灭期限也没有什么作用,行政管理相对人完全可以置之不顾。不仅如此,《行政复议法》第三十条之“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议”强制性规定,也会因行政管理相对人有意或无意超过申请行政复议期限而成为一句空话,丧失法律的尊严与权威。因此,有必要将作为消灭期限的申请行政复议期限加以完善。
考虑到行政复议不是救济的最终手段或方式,要使《行政复议法》第三十条等有关规定真正成为“应当”的,同时又兼顾申请行政复议期限作为消灭期限的属性,我们固然可以强制规定:对于“复议前置”的事项,即使过了申请行政复议期限,不先经行政复议也不能提起行政诉讼。但这样做由于复议机关不能作出撤销、变更或确认具体行政行为违法的决定,对复议机关以及行政管理相对人而言,都只是无端花费人力、财力,走一下形式过场,绕一个过程圈子,解决不了问题,增加了他们不必要的负担,因而是不足取的。
权衡方方面面的利弊,我们觉得下面的办法更为可取。申请行政复议期限可以分为绝对期限和相对期限。申请行政复议绝对期限与诉讼时效挂钩,即期间相同、后果相同:诉讼时效届满,申请行政复议期限当然届满;诉讼时效届满消灭“胜诉权”,申请行政复议期限届满消灭“胜议权”。而申请行政复议相对期限仍为六十日,但届满后的法律后果只是消灭复议上的“免费权”。根据《行政复议法》第三十九条中“行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用”的规定,申请人无条件地享有行政复议免费权;而按我们上述设想,免费权不再是无条件的,视情况而定:申请人如果在申请行政复议相对期限内提出复议申请,仍然免费;如果过了申请行政复议相对期限再申请复议,则要酌情收费。为此,《行政复议法》第三十九条的规定相应地加上“在申请行政复议六十日的期限内”的限制。
这样做的好处,首先是由于绝对期限内不消灭复议上的“胜议权”,复议机关还可以作出撤销、变更或确认具体行政行为违法的决定,为行政管理相对人选择行政复议消除了障碍,使有关问题有可能更有效率地在行政机关内部得到解决,符合“复议前置”规定的主旨;其次是由于绝对期限内不消灭复议上的“胜议权”,《行政复议法》第三十条等有关规定不仅在形式上可行,而且在实际上管用,“复议前置”真正成为必经程序,能完全实现规定的要求;第三是由于超过行政复议相对期限而申请的行政复议要酌情收费,从经济的角度让怠于行使自己权利的行政管理相对人承受一定的不利后果,也能促使其及时提出行政复议申请,符合申请复议期限规定的目的。
行政复议决定期限
《行政复议法》第三十一条规定了行政复议决定的期限:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”第三十四条规定了行政复议机关无正当理由在法定期限内不作出行政复议决定所应承担的法律责任:“对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。”这些规定对于防治行政复议机关工作人员的渎职、失职行为具有一定的意义,但对于申请人来说,虽然有关责任人员受到了相应的处罚,其寻求行政救济的目的仍然没有达到,从而没有什么效用。再说,过了行政复议决定期限后,行政复议机关是否还要作出行政复议决定,以及这时候作出的行政复议决定效力如何,《行政复议法》均缺乏明确规定,有待完善。
如前所述,由于存在“复议前置”情况,申请行政复议成为必经阶段,与之相应,无论是否已过行政复议决定期限,作出行政复议决定都势在必然,否则申请人会因行政复议机关工作人员的过错而得不到任何结果,徒劳无功,这对申请人是不公平的,而且使得“复议前置”的规定大打折扣,最终还是前功尽弃。要求必须作出行政复议决定后,接下来我们将面临一个两难问题:过了行政复议决定期限所作出的行政复议决定是否有效?如果不具有相应法律效力,那就没有必要在明知这一点后还去作出有如一纸空文的行政复议决定,于是兜了一个圈子后又回到“复议前置”问题的起点。如果具有相应法律效力,又与行政复议决定期限的有关法律规定相冲突,而且超过期限作出的行政复议决定至少在法定程序方面存在瑕疵,若与期限内作出的行政复议决定毫无二致,有悖情理。
要一以贯之地落实“复议前置”这一强制性法律规范,我们认为,对于超过期限作出的行政复议决定,应有条件地主张它具有相应法律效力,即参照《行政复议法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条有关管辖的规定,将该行政复议决定上报备案或审批,才具有法律效力。由此,《行政复议法》要增加“超过期限也应当作出行政复议决定并上报”等内容,作为第三十一条第二款。
依照上述办法,就能跳出两难境地,一方面对申请人提出的行政复议申请作出实质的回复,在这个基础上自始至终地坚持“复议前置”的原则;另一方面又不至于使
