本文是一篇行政管理论文，笔者认为市场监管体制改革是在总结、分析当前一段时期监管成效之后，随经济社会发展程度对政府监管权所作的调整和改革，通过对监管机构设置、监管职能分配等进行整合和再分配提升监管效能。
1 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
市场监管是指政府公权力对市场经营活动的监督管理，随着市场经济的蓬勃发展，稳定的经济秩序、食品药品安全和安全生产等对原有的分段监管、多头管理的市场监管体制提出了新的要求。为破除市场监管领域以往“分段式”监管的弊病，合理配置监管资源，党的十八届三中全会提出要“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，要在监管主体、执法权设置、执法队伍等方面进行改革，将市场监管部门整合、相对集中行使执法权从而推进综合执法。本轮市场监管体制改革由下而上，各地先由县、区推动改革，整合工商、质监、食药监等机构和职能组建市场监管局。2018 年 4 月 10 日，国家市场监督管理总局挂牌成立，整合原工商总局、食药监总局、质检总局及发改委、商务部部分执法职能，新的执法队伍格局初现规模，市场监管体制的顶层设计明朗化。同时，省、市两级开展机构整合，完善地方市场监管局职能及结构。
自市场监管总局挂牌成立后，县、区级基层市场监管部门在职能划分、监管手段、工作内容等方面都有了新的要求和新的突破。在职能划分上，按总局和政府部署，在原有机构整合的基础上，吸纳物价、反垄断执法职能，构建新的执法格局；在监管手段上推行“双随机一公开”抽查模式，通过规范涉企检查实现对企业的少打扰多指导；在工作内容上，除三定方案中规定的职能外，市场监管部门作为较大的执法队伍需接受当地政府安排的其他执法任务。
随着市场监管体制改革的持续推进，“综合监管”、“统一执法”的大市场监管格局已基本形成，有关于市场监管的研究也日益丰富，学者们、政府人员都对市场监管体制改革进行了研究并提出了相应的研究成果，但应当关注到，目前研究集中于市场监管体制的理论阐述和顶层设计，基层市场监管体制的运行较少被具体研究，且随着市场监管体制改革的全面推进，新的问题也随之产生。基于以上原因，对基层市场监管体制改革后如何行使监管职能、如何提升监管效能需进行研究并提出相应对策，关于市场监管体制改革方面的研究需要进一步加强。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
监管改革的浪潮起源于欧美发达国家，虽然因不同的社会经济发展、法律法规体系等，国外市场监管机构设置、职责划分、执法机制各方面与我国有较大不同，但仍然可以从国外大量对政府监管的研究成果中汲取经验。
西方国家在经历了上世纪 30 年代的经济危机后，认识到市场的发展必然存在“市场失灵”现象，政府应当伸出“看不见的手”对市场行为进行调整①，市场监管的必要性得以体现。在对监管的研究中，国外研究侧重于宏观经济理论上的政府管制，其监管理论体系成型可以追溯到 20 世纪 70 年代。国外市场监管起步于经济领域的反垄断与反不正当竞争领域，其目的在于有效解决市场失灵、信息不对称等问题①，并逐步延伸到其他竞争性行业，监管体制机制日趋完善。
在对监管范畴的研究上，国外学者们已形成了不少成熟的理论。现代监管理论将监管分为经济性监管和社会性监管，其中比较有代表性的是日本著名经济学家植草益，他将监管领域分为经济性监管和社会性监管，其中经济性监管的主要领域是垄断行业及竞争性行业，社会性监管则主要关注涉及安全、健康、环保等社会领域。②随着“放松监管”运动的兴起，西方政府不断重新界定政府与市场的边界，主要体现在将经济性监管内容还给市场，关注社会性监管，扩大社会性监管范围。政府实际从事的监管活动达到了新的高度，因此，有学者认为西方国家已由“福利国家”进入“监管国家”。③但近年来，有学者认为在讨论监管体制时，应当从“监管治理”角度，不仅考虑政府对市场的监管，还需将政府内部、企业内部、公民社会及社会组织的监管活动纳入考虑，从而形成网络型监管治理的格局。
在对市场监管模式的研究上，19 世纪中期以前的监管活动被认为监管分工不明确且监管机构权力有限，监管权威性不足⑤。设置单独的监管机构从事监管活动开始从美国兴起，所以这种依靠独立监管部门进行监管的体制也被称为“美国式监管国家”。⑥受美国政府监管模式的影响，英国等欧洲国家也开展监管体制的变更，致力于利用现代化手段，建立更加正式规范、上下联动的监管体制⑦⑧，同时受要求减少政府干预的新自由主义理论影响，欧洲监管模式具备权责设立分散和监管多中心的特点，通过多样化监管策略，强化自我治理和事后监管等手段，在政府监管中引入非政府监管模式。
2 市场监管体制的基本理论
2.1 核心概念
2.1.1 大市场监管
市场监管起源于“政府监管”在市场活动领域的应用，随着理论的不断发展，西方国家在市场监管领域逐渐关注监管效能，提倡构建多元主体、多种监管手段、独立于政府部门的监管模式。①在国内的语境下，市场监管主要是指公权力对市场经营活动进行监督管理，对不正当市场行为进行管制，其目的主要在于保障市场秩序平稳和良好的社会效应。根据监管领域不同，市场可分为针对能源、金融等经济部门的经济性监管和针对一般市场活动、健康、安全等内容的社会性监管两大类。本文所讨论的市场监管主要内容为上文中所指社会性监管。
在大部制背景下开展的统一市场监管也被称为大市场监管，通过对相近监管事项和监管机构的合并，减少行政资源的重叠使用，这也是大部制改革在市场监管领域的具体要求。而“大市场监管”，是指在当前市场发展的背景下对政府市场监管职能合并，整合市场监管执法体制要素，理顺市场监管部门体系、统筹执法资源和执法队伍，最终实现覆盖广泛、职责明确、专业高效的统一市场监管模式。②大市场监管中的“大”一方面是指在整合工商、食药、质监、物价、知识产权、反垄断等监管职能后组建的综合市场监管局职能拓宽、监管职责大，另一方面，我国作为超级大国，市场主体数量庞大，市场行为多样且复杂，对市场主体的市场行为进行监管本身就是一个大工程。
2.1.2 基层市场监管体制
市场监管体制，指的是在政府部门履行职责过程中，为了促进执法成效，以制定市场规则、规范市场行为、开展行政执法、保证市场公平、规则运行为目标的行政制度，其主要内容包含市场监管的组织、职责、人员、业务、关系、程序和环节等，围绕于谁来实施监管、依据什么监管、监管对象是什么、怎么开展监管等问题，国家市场监管总局的组建也是对市场监管体制要素重构的契机，打造全新的监管模式，重构监管组织、监管流程、监管手段等实现监管效能的提升。本文所探讨的基层市场监管体制，主要是指市场监管部门独立成建制的最低一级，即区级市场监管部门，市场监管分局为其派出机构。
2.2 市场监管体制的特点
2.2.1 本轮市场监管体制改革的背景因素
（1）以简政放权为内容的“放管服”改革
2014 年 2 月，《注册资本登记制度改革方案》出台，意味着“放管服”改革正式起步。①“放管服”改革要求在准入环节适当放开，同时创新监管方式，加强服务，意在重塑政府与市场的关系，解决政府在监管中权力过大问题。
以“双随机一公开”为主要形式的信用监管是政府监管对监管方式的探索，信用监管通过运用信用评价手段对市场主体进行信用标记，同时企业信息的公开公示也能有效破除市场经济中的信息不对称，具有着内涵丰富、监管力度强劲的特点。②随着信用监管的对象由市场主体向个人、产品等的扩张，信用监管具有向多领域纵深发展的趋势，通过信用监管收集数据，锚定对市场主体的全过程监管，也为精准化监管提供了可能性。
（2）地方政府优化营商环境的需求
营商环境是一个地区经济能否实现持续发展的重要因素，近年来，从国务院推行优化营商环境行动，《优化营商环境条例》的出台为优化营商环境提供了制度性保障。在市场监管领域，深化审批制度改革、强化事中事后监管是两项主要措施。为解决部分企业反映的各监管部门“互不通气”、重复检查，疲于应对的现象，综合监管必要性愈发体现。①在构建综合监管体系的过程中，一是要组建市场监管领域综合执法队伍，以一支队伍综合行使监管职权；二是要强化大数据监管支撑。打通多部门间的信息壁垒，对监管人员根据权限开放数据，互通有无；三是要摒弃政府一头热的监管模式，通过畅通社会公众反映渠道，搭建公众参与平台，提升社会公众对监管事项的关注度及监管能力。同时，各地的经济发展状况与地方政府对营商环境的理解等也不同程度的影响着监管体制的构建。
3 鼓楼区市场监管体制的现状分析...................................16
3.1 鼓楼区市场监管体制改革的主要内容...............................16
3.2 体制改革后鼓楼区市场监管的基本情况.........................18
4 鼓楼区市场监管体制存在问题与原因..........................22
4.1 鼓楼区市场监管体制存在的问题........................22
4.2 鼓楼区市场监管体制存在问题的原因分析...................24
5 完善鼓楼区市场监管体制的对策.......................29
5.1 完善组织机构，整合监管资源.........................29
5.2 优化基层政府监管权力配置......................................30
5 完善鼓楼区市场监管体制的对策
5.1 完善组织机构，整合监管资源
5.1.1 改革理念，以整体性市场监管进行顶层设计
本轮市场监管体制改革对职能交叉部门、职权等进行了融合，设立市场监管局为综合监管部门，但市场监管权仍分散于多个部门，碎片化情况
