本文是一篇行政管理论文,笔者基于对政策落实环节的思考,发现在农村幸福院运行政策过程中仍有许多需要缺陷和问题需要去弥补和完善,这与政策执行阶段息息相关,主要有政府政策倾斜和财政资金投入力度不够,缺乏相关的政策及法律法规,政府部门协调性不足、宣传不到位等等。从史密斯政策执行过程模型视角出发去发现问题背后深层次的原因,并提出相应的对策建议,使得农村幸福院能够在顺应形势不断变化,提高为农村老人养老服务水平和服务质量,以此不断促进农村幸福院顺利运行。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
在城镇化快速推进的背景下,大量农村青壮年劳动力为寻找更多就业机会不断向城市涌入,使得农村老人逐渐空巢化,无人可依的局面让农村传统的家庭养老模式难以继续。据国家统计局数据显示,截至 2019 年年末,我国 60 周岁及以上人口为 25388 万人,占总人口的 18.1%,其中 65 周岁及以上人口 17603 万人,占总人口的 12.6%。[1]老年人口数量不断增加,老龄化程度加重,而相对应的老年人对于日常生活照料的需求也在不断攀升。根据全国第六次人口普查数据显示,全国空巢老人家庭占比达到 32.64%,其中农村空巢老人家庭比例为 30.77%。[2]可以看出当前农村“空巢老人”占据相当大的比例,如何解决这大量农村老人的养老问题成为社会难题。
面对农村大量空巢老年人如何对其养老的难题,河北、吉林、陕西、山东等地都作出了相应的举措。其中 2008 年 8 月河北省肥乡县自发探索幸福院模式,在农村取得了良好的成效。2013 年,山东省民政厅、各县( 市) 民政局组织人员前往肥乡县实地调研,探索并学习农村幸福院互助养老模式,同年开始在全省范围内重点推广农村幸福院互助养老模式,各市积极响应号召开展试点工作。[3]此时,在国家层面上也引起了极大的重视,国务院办公厅出台了多项关于农村养老服务及幸福院建设管理的政策,在国家层面上对农村幸福院的发展运行予以指导。[4]2019 年,山东省民政厅、财政厅下发关于规范《农村幸福院建设和运行管理的指导意见》(鲁民函〔2019〕133 号),指出当前山东省部分地区农村幸福院需要解决的难题以及建设目标。
上述文件的出台为农村幸福院的运行提供了政策参考,使农村幸福院也得到了快速的发展和运行,但发展的背后也出现了一些不可忽视的隐患与问题,如各地农村幸福院实际运行中对“空巢老人”号召力度不够,运行的实际效果达不到预期,甚至部分农村幸福院虽然已经建起来了但后续却未完全利用起来,对解决农村老人养老需求不尽人意,偏离了政策本身的目标与用意等等。农村幸福院对缓解农村老人养老的紧迫性具有重要意义,面对当前农村幸福院运行中产生的问题,需要从不同的角度去看待,本文则从史密斯模型的视角下找出具体影响农村幸福院运行的原因,从幸福院政策执行环节入手,找准影响农村幸福院政策落地的因素,从而提出能切实解决农村幸福院运行问题的建议,优化农村地区幸福院的运行。‘
..........................
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
相比发展中国家,国外发达国家人口老龄化出现早且程度严重, 相对应的伴随老年人口养老方面的研究也出现较早,因此学术领域对此也积累了丰富的研究成果。其中美国、德国等国家在实践方面已形成较为完善的养老体系,尤其是在互助养老方面。国外对于互助养老模式的呈现各不相同,西欧、美国、德国等各自形成了适应其国情的模式。在养老传统方面,国外发达国家虽与我国经济状况、基本国情、理念等方面有所不同,但在老龄化背景下,老年人养老需求的趋势,家庭组成的小型化等都具有一定的相似性,所以,探究并借鉴发达国家互助养老的经验,有助于完善我国互助养老体系。
(1)关于国外农村空巢老人选择互助养老的原因研究
Cumming 指出,伴随着年龄的不断增长,老年人的身体机能会出现不同程度的衰减,社会参与的能力也会逐步下降,被迫退出社会生活。[1]然而这一过程是较为缓慢的,很多老年人并不想完全退出现有的社会活动圈,希望可以发挥自己的余热,能够继续参加社会活动,为自己的老年生活增添些色彩,进而为社会贡献出自己的力量。互助养老正是为这类老年人提供了这样一个机会,能够让他们积极的参与到社区互助养老中来,能使他们再次充分感受到自己老龄时代的人生价值。Chappell 认为社区互助养老所带来的好处不仅仅是减轻政府的养老负担,同时还是人与人之间的交流的桥梁,这种养老模式对于家庭的和谐、社区的完善、国家的文明进步都起到了重要的作用。
(2)关于国外互助养老模式现状的研究
以美国为首,英国、德国等国家实行名为“时间银行”的互助养老模式。20 世纪 80年代,由美国学者埃德加·卡恩提出“时间银行”概念。1990 年在美国实践,随后传到了更多国家。Seyfang 历经长时间的调查研究,在英国“时间银行”的发展中提出“时间银行“很大程度上具有可行性,能够增进社区的融合度,对人与人之间的关系有很好的缓解作用,有利于促进社区的可持续发展。[3]Collom 在对“时间银行”调查中发现,绝大多数“时间银行”参与者在参与过程中能够促进自身价值的认同感,这源于在互助养老过程中的虚拟货币的购买力,这让参与到其中的老年人在心理层面上得到了一定的满足,同时乐在其中,获得了归属感。
.........................
第 2 章 概念界定与理论阐述
2.1 概念界定
2.1.1 互助养老
互助养老的产生与我国深厚的互帮互助多元文化息息相关,是伴随着不同历史时期背景下逐渐演化而来。当前基于多数农村空巢老人在日常生活中无人照料的情况,一种以互助为理念,通过身体状况良好且有帮助意愿的低龄老人去帮忙照顾身旁无人照料、身体情况差、高龄的老人,改善传统养老方式,更好地实现互相关怀、互相帮扶的目标。互助养老对于农村地区而言是一个理想的养老方式,靠自主形成的非正式互助的方式,将人力资源成本降到最低,同时还能让老人之间的关系更加紧密,社区之间的氛围更为和谐,是一种更为贴合各地农村的养老方式。[1]2018 年的政府工作报告首次提出要发展互助式养老,政府层面加强了对互助养老的重视,各地区也迅速响应在农村进行推广实践。自此,适应国情的互助养老模式在不同的地方根据不同的地区环境呈现着不同的创新性体现。本文对于互助养老的界定主要是指在政府的引导和支持下,依托农村地区自然形成的非正式互助网络,充分利用村民自治组织、社会力量等多元组织力量,将以(准)老年人为主的各类农村人力资源有序组织动员起来作为互助的主要力量,通过多种形式充分来推动老年人之间的“自助—互助”的一种具有中国特色的新型社会养老模式。
2.1.2 农村幸福院
农村幸福院虽已经在各地如火如荼地开展,对于这种实践中农居民自发探索的养老模式概念仍然众说纷纭。大部分学者都基于河北省肥东县幸福院的养老模式将农村幸福院进行形式上的界定。而从政策导向来说,有关政策文件对农村幸福院的定义则是在具体功能、性质方面的综合表述。
农村幸福院作为互助养老模式在实践中所产生的一种农村养老形式,从广义上来讲它是由上级政府引导,授以地方政府责权,最终委以村委对幸福院的具体管理事宜。[3]在具体操作层面上主要是利用村集体闲置场地来建造,召集生活能自理的 60 岁以上独居老人并为其提供养老服务,同时采用自助和互助的方式实现对老年人真正的帮扶。[4]随着作用的发挥以及国家的不断重视及推广,幸福院遍地开花。
..............................
2.2 理论阐述
2.2.1 史密斯政策执行过程模型
1970 年到 1980 年之间,政策研究人员尝试从多方面研究角度入手,全面探究哪些因素能够对政策制定起到决定性影响作用,并构建了多个理论研究模型,史密斯政策执行过程模型是其中之一。史密斯首次提出这个理论是在《政策执行过程》一文中。他构建影响执行效果的政策执行的四要素理论模型,因而又可称为“史密斯模型”。[1]史密斯认为,政策执行所涉及的因素很多,但以如下四个为主要变量:一是理想化的政策,一项政策是经过一系列的反复讨论制定的,具有合法性、科学性、民主性、可行性等特点,同时预期的政策效果也是具有理想化倾向的,在本文中政策主要指有关农村幸福院建设与运行的政策,在理想化的层面主要针对政策的适用性上以及政策目标明确性上。二是执行机构,主要是指政府各单位,在本文中主要是指地方政府机关各单位及工作人员,尤其是民政部门在工作人员的分布上、部门协调上、领导组织能力等都对幸福院运行政策产生影响。三是目标群体,政策是对一定人群行为的调整,具有一定的引导性。在本文中主要是指农村老年群体,在四个要素里面农村老人是主要的参与者,他们自身所形成的的组织以及制度化程度、对于政策的认知理解、付诸行动的能力等都对其他组成要素产生影响。四是环境因素,政策的落实依赖于社会基础条件,在本文中主要是指农村幸福院运行需要良好的外部环境,比如,农村村集体的经济条件、文化氛围、历史因素等等都将是农村幸福院运行政策的基础条件和影响因素。
史密斯认为政策执行中各组成要素内部及彼此间存在一定的紧张关系。关系的连接程度会直接影响一项政策的落实。理想化的政策是基于各项因素都能达到最佳结果,保证方案在预期过程中做好万全准备;目标群体则是政策实施的受众对象在本文中主要是指农村老年人,他们具有变动性,差异性,不同群体持有不同的意见看法;执行机关是具体落实的部门,他们具备能动性,会根据周边环境的变化而做出相应的应对措施,也是在政策落实反馈阶段能够及时反映;环境因素是不断变化的,它的改变会对政策实施产生显著影响作用。从根本角度分析,四个要素之间也会形成一定的作用力,相互碰撞