本文是一篇行政管理论文，本文理论结合实际是公共政策学科领域研究问题较为准确、科学的分析方法。在分析我国大学生创新创业政策议程的过程中，笔者以多源流模型作为理论基础，以政策发展的阶段历程为线、“双创”政策出台为点，多层面剖析大学生创新创业政策的创设困境，发现：中国政策系统中从问题的逐步积累到识别、政策共同体相继提出可供选择的备选方案以及政治意识形态的强大导向都与金登多源流框架的基本设定大致相符，但同时具有鲜明的中国化特点。
第一章 概念界定及理论基础
第一节 概念界定
一、 创新与创业
创新在中文解释中是一个与改变、替换有关的概念名词。在历代学者对创新的定义中，有许多有价值的观点：外国学者熊彼特定义为“生产要素与条件的相互联动与组合。”①著名管理学家彼得·德鲁克在此观点之上对创新理论有所继承和发展，他在《创新与企业家精神》一书中定义创新是“一种可以让资源变成财富的能力。”②综合以上观点，本文将创新定义为“人通过主观意愿对原有事物进行更新替换，进而发生新理念、新创造的过程。”
而创业，目前国内外有许多学者尝试着为其下定义。雷家骁学者从广义和狭义分别展开了定义：“广义创业及‘新事业的开创’；狭义创业则单指创设新企业的活动。”③辜胜阻及其他几位学者则将“创业”看作是“各种资源、业务、组织的重新组合。”④葛建新在《创业学》一书中将创业理解为“基于企业创建所进行的价值创造、方式创新并综合各种经济要素的活动。”⑤综上所述，笔者认为创业是个人或组织基于开启创新事业为动机，对现有资源进行重新整合与分配，通过改变资源的结构、状态、方式等创造出新的资源，使其造成更大的收益和社会效益。其过程与目的系统体现在“创造”与“更新”方面，与创新在某种意义上具有一致性。
2015年春季，李克强总理在公开场合多次表示要全力支持与鼓励全国人民进行“大众创业，万众创新”，至此，创新与创业两词更是重新组合，成为了新时代的代名词。王占仁学者深入剖析词义，得出了较为精辟的解释：“首先，从词性上来说，可互为修饰：其一，是以创业为指向的创新，旨在促成创新成果向商业、市场方面转换；其二，在‘创业’一词前加‘创新’一词，是以创新为类型的创业。为引导的新形势创业，进一步确定了创业新方向。”①李政则认为“创新”与“创业”在实际过程中相互依存互相融合，不可完全分割而论。②综合以上学者的观点，笔者认为“创新创业”这一时代新名词的主要特点体现在：一方面，创新创业是将创业的模式设定为创新的背景之下；另一方面，新时代赋予了创业以“创新驱动”战略的指引。这两者相互融合，成为新时代下我国创新与创业进程的风向标。
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第二节 理论基础
一、 多源流理论
提出背景多源流理论作为公共政策领域的经典理论工具，在政策议程的分析与研究中应用广泛。探究其提出的背景及发展历程，有利于厘清政策工具的理论视角与分析逻辑，为多源流理论的中国化路径开辟新的道路。
在早些年，学术界在公共政策分析的研究中偏重于政策制定者进行的全面理性决策，认为政策制定者在制定政策的进程中应严格遵循政策过程的有序化，这就要求决策者需精确政策目标，并针对实现目标的备选方案进行甄别与筛选，从中选择最优方案作为政策制定并提上议程。然而现实中的决策制定者常常会因为周边环境、自身认知等受到多种因素的影响，难以达成全面理性决策的理想状态。在全面理性决策理论遭到一些诟病与争议之时，部分学者采取另外一种思路进行研究探索，尝试构建一种非理性的理论解释框架。外国著名学者西蒙提出经典的有限理性决策，认为组织中的决策者的理性是有限的，因此其决策不可能全面反映理性也不可能全部反映非理性，导致政策目标时常摇摆不定，政策内容及方案难以精准定位。①林德布洛姆对有限理性决策模式加以修正，开创了渐进的决策模式，他认为，决策者可以对现行政策的实施效果进行有效评估和分析，以渐进的方式进行细微调整，逐步实现理想的政策目标。这就表明某种社会问题会随着时间的推移越发越引起人们的关注，这与现实情况不相一致，因此此项决策模式仍旧存在较大的问题。
20世纪70年代，学者科恩与马奇开始对人群的组织行为进行深入地观察与研究，经过反复推理与论证，得出了“垃圾桶模型”这样一种行为理论。理论表示，在通常情况下，组织内部像“垃圾桶”一样无序地排列着，由于组织或个人缺乏明确的行动目标，且组织成员通常不清楚组织的运作过程常常导致参与者行为模糊、变动性极强的特点。在这样的假设基础上，科恩大胆推测组织的决策将面临问题、方案、成员环境、机会四种影响因素的共同作用，它们一般情况下相互独立，当达到一定触发机制时进行交汇，紧密结合在一起形成强大力量推进政策议程。
图 1.1 多源流理论分析框架
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第二章 我国大学生创新创业政策概述
第一节 我国大学生创新创业政策的内容及变迁
我国大学生创新创业政策发展历时约二十年。各时期政策的出台和完善代表我国大学生创新创业的发展历程和方向。依据其各阶段特点，可分为初步探索期、推广普及期、战略导向期以及完善成熟期。
一、 初步探索：1999 年-2007 年
上世纪九十年代，为了应对与日俱增的大学毕业生就业困难的问题，教育部预估形势，开展面向新世纪的教育振兴行动，支持高校采取创业鼓励的手段解决逐步凸显的“就业难”问题。①这是我国大学生政策中首次鼓励高校创业的新办法，是创新创业政策中有关大学生发展体系中开创先河之举。中央政府的重要决策者开始将创业看作大学生就业的另一新途径，陆续出台鼓励政策，推动大学生创新创业政策步入探索前进阶段。
21世纪初，我国政府开始尝试将“创业”与“就业”深度结合，以深入开展青年创业行动的方式促进广大青年就业者顺利就业，侧面反映出国家政府对大学生创业的高度关注。2004年4月，由共青团颁布的政策意见鲜明提出：创业环境和服务保障、创业意识和创业能力是刺激创业活动的内外动机，政策制定应由此出发，全力保障创业工作的有序进行。
二、推广普及： 2008 年-2014 年
2008年全球金融危机爆发，我国面临着国内外经济和政治环境的强烈威胁。我国政府当机立断，通过政府官方、媒体平台等手段宣传创业政策，推广和普及创业意识，鼓励全民参与创业活动，以期得到传统制造转型成功、经济结构调整有效的良好局面。此举得到全国各地的积极响应，针对性的地方整改措施、高校创业支持政策应运而生，大学生创新创业进一步实现政策推广普及的新时期。
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第二节 大学生创新创业政策演变特点
截至2020年，我国关于大学生创新创业政策的文件高达400多项。复杂多变的经济背景、日益严峻的社会问题都能对政策支持体系及发展路径产生巨大的影响。由于创业政策在经济社会发展的不同时段具有不同的适用性，溯源各阶段我国社会经济发展状况，能大致归纳出政策发展的阶段化特点，从而进一步探究我国大学生创新创业政策发展的原生动力。
一、 以解决就业为导向的教育探索
随着九十年代末国家实施的高校扩招政策，高校毕业人数开始逐步增长。据国家数据统计局数据显示，2000年，我国高校毕业人数首次突破100万。然而高等教育的”大众化“并未给高校毕业生提供更多的就业机会：激增的毕业数量并没有对应扩张市场岗位，日渐膨胀的人才市场为了控制人才的需求平衡，进一步提高了企业单位的用人标准，以“优中选优”的方式只为少量大学生提供合适的就业岗位，导致一大批高校毕业生面临失业危机。为了应对大批毕业生“就业难”问题，2002年4月，包括清华在内的九所高校率先开展创业课程，并陆续开展高校创业教育工作的实践。这是我国首次在高校范围内试点创业教育新模式，从这次创业教育实践中，国家已初步掌握高校创业发展的基本导向，为后续独立的大学生创业政策制定提供了大致方向。
二、 以拉动经济为目的的创业推广
九所高校创业试点的成功为我国“高校创新创业新模式”开创了先例。政策制定者把我契机出台政策引导各地方纷纷响应，鼓励大学生自主创业，创业开始得到有效的推广。2008年，金融危机给我国的社会经济造成巨大冲击：进出口总额急剧下降，居民消费价格和水平显著降低，国内生产总值增速放缓。政府决策者审时度势，果断采取措施全民推广创新创业，实现经济的复苏与回升，此举为我国创新创业提供了强大的动力。“以创业拉动经济快速增长”的热潮席卷全国。在全民创业的热潮之下，我国中小型企业利润总额增长了十倍，达到了良好的创业成效。
表2.1 我国大学生创业政策演变特点
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第三章 我国大学生创新创业政策的多源流分析................................ 34
第一节 问题源流...................................... 34
一、 指标：社会经济问题集中体现............................. 34
二、 焦点事件：强大符号引发强烈关注........................................ 37
第四章 大学生创新创业政策议程的多源流困境及完善路径............65
第一节 大学生创新创业政策议程创设的困境............................... 65
一、 问题流信息转换困难...................................... 65
二、 政策共同体协调配合度不够........................................ 66
结语.......................................... 76
第四章 大学
