本文是一篇行政管理论文，本文基于对财政部政府和社会资本合作中心项目管理库中养老服务和“医养结合”PPP项目数据，通过对比深入剖析了项目数量、投资金额、地域分布、全生命周期的执行阶段和回报机制等PPP项目要素。得出了如下结论：①相较于其它行业的PPP项目数量和投资额，全国的养老服务PPP项目的数量和投资额占比很少，“医养结合”PPP项目的数量和投资额更是少之又少，可以预见我国“医养结合”PPP项目的普及率低。②从地域分布来看，“医养结合”PPP项目的数量和投资额具有密切的关系，充足的投资额是“医养结合”PPP项目数量增多的保证。我国的“医养结合”PPP项目数量和投资额跟我过的地域经济发展具有一致性，呈现出东部的项目数量和投资额明显高于中部，而中部的项目数量和投资额又高于西部，可见我国“医养结合”PPP项目的推广具有明显的不平衡性。
第 1 章 导论
1.1 选题背景及选题意义
1.1.1 选题背景
按照世界卫生组织的老龄化社会衡量标准，当一个国家或地区65岁及以上老人达到总人口的7%时，即进入老龄化社会。工业部门和信息部门的测算，健康养老产业近三年的复合增长率超过了18%①。截止2019年底，行业规模总产值超过了3万亿元，2020年预期有望超过4万亿元。
（1）近十年老龄化人口占比图
图1.1 近十年老龄化人口占比图
根据图1.1我们可知：透过国家统计局数据可以看出在近10年的国家年末总人口和65岁及以上人口即老龄化人口在同步稳定小幅上升。根据世界卫生组织7%的标准，我国在2000年，在年末总人口为126743万人，65岁及以上人口为8821万人，比例达到7%的标准，即我国迈入老龄化社会并有不断逐年加深的趋势。
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1.2 国内外相关文献综述
1.2.1 国内文献综述
（1）PPP文献研究
郑世刚（2019）运用文献计量法、CiteSpace软件和CNKI中的CSSCI期刊论文对我国PPP研究现状进行知识图谱绘制和研究前沿分析。从文献研究的作者群体划分来看，专业或主攻研究PPP模式的作者较少，涉及到的作者主要为公共管理研究所或院校，以及从事基础设施项目建设投融资的专家。PPP模式在我国的起步较晚，缺乏较为经典的文献，PPP模式的经营运作缺乏深入剖析。从研究机构的性质划分，主要集中于管理咨询机构和宏观调控机构，没有成立专门研究PPP模式的机构。从研究的热点问题来说，由于我国的PPP模式尚处于开发阶段。因此，我国现有的PPP模式研究热点和研究前言保持一致，主要集中在PPP模式和传统政府购买的区别、政企如何进行风险分担和运用PPP模式加快PPP模式建设进程等方面。而对政府信用和补偿机制、PPP模式的税收优惠制度和公共文化领域的新型服务研究正在成为新的研究前言。从国内外的研究和实践进程对比来看，我国的研究和实践进程明显滞后于西方国家的研究进程，有待于继续深化和实践。同时，我国的PPP模式研究也表现出明显的“中国特色”[1]。
（2）PPP应用研究
在最近的十年研究过程之中，学者从对PPP模式、政策、制度、风险分担等方面的热衷，逐渐转向对PPP模式的应用研究上。通过对大量文献的查阅，我们得知学者一致认为PPP模式可以应用于国家基础设施建设的项目之中。凤亚红、李娜等（2018）通过查阅文献、对案例的实地调研访谈以及对我国28个真实项目过程的剖析，旨在找出影响PPP项目的成功的关键因素。研究结果表明，PPP模式的成功离不开健全的制度和机制、高效的投融资机制、政府对契约精神的遵守程度、社会资本的经营运作能力和对项目优劣的选择性等[2]。杜亚灵、寇越等（2020）选取了8个实际的PPP项目，形成了4组对照组。在PPP项目效率的研究目标指引下，得出了3个案例的21个关注焦点。
图1.1 技术路线图
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第2章 相关概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 PPP 模式的内涵
（1）PPP 模式的定义
英国的雷蒙特（Rey-mont）在20世纪80年代首先创立了PPP模式的概念，然后PPP模式进行了从理论到实践的发展。PPP模式（Public-Private Partnership）是指公共部门政府和社会资本之间对项目运作的伙伴关系，这其中主要包括风险分担合作、政府向社会资本购买服务和政府对社会资本人、财、技术和管理经验的运用。政府和社会资本将以订立合同的方式，明确双方的风险分担、运营收益和支付移交等权利和义务，确保项目的全生命周期顺利完成。PPP模式不仅是一种解决融资渠道资金短缺的金融工具，更是一种在基础设施建设和公共服务领域转变政府职能的手段。旨在引进竞争机制和放宽市场准入机制，营造良好的营商环境，提高国家治理能力和投融资深化改革。拓宽公共产品和服务的供给渠道，是政府的一种创新性的公共管理模式。其运作思路如下：
图2.1 PPP的运作路线图
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2.2“医养结合”PPP 模式的理论基础
2.2.1 公共产品理论（Public goods theory）
（1）基础理论
公共产品理论，指的是向整个社会大众集体提供的，具有共同消费和共同受益特征的，费排他性和非竞争性产品。按照产品属性进行划分：可以分为准公共物品、纯公共物品和私人物品。准公共物品是指具有非排他性或者非竞争性之一的产品。保罗﹒萨谬尔森于1954年出版的《公共支出纯理论》，清楚表明增加或者减少一个人对公共物品的使用或者消费，并不会对他人的使用或效用造成影响①。同时，指出私人提供的产品和政府提供的公共产品具有明显的不同，主要表现在：消费的竞争性、效用的最大化和投资收益等方面[1]。“医养结合”PPP项目提供的养老服务按照产品的属性进行划分，属于准公共产品。
（2）理论分析
“医养结合”PPP项目中涉及公共产品理论，主要是因为医疗和养老资源属于稀缺资源，增加一个人或者减少一个人对医疗或养老资源的使用，会对其他人的使用造成影响[19]。按照公共产品的属性划分，“医养结合”养老模式中的医疗和养老资源属于准公共产品，理应由政府进行公共产品和服务提供。但是，随着我国老龄化趋势的逐年加深，养老和医疗市场释放出巨大的需求。单纯依靠政府提供“医养结合”资源，是不能够满足社会大众需要的。因此，“医养结合”这类准公共物品的提供就有传统的因靠政府购买，转向由政府和社会资本共同提供。PPP模式之下，可以撬动社会资本解决投融资过程中的资金短缺问题以及利用社会资本在医疗和养老方面的专业技术和经营运作能力，还可以利用财政资金的放大效应。实践表明，政府和社会资本合作合作提供，顺应了我国经济发展新常态的国情和产品供给侧改革的发展趋势，提高了“医养结合”资源的供给效率和速度。
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第 3 章 PPP 模式在“医养结合”领域发展与应用现状分析...................... 15
3.1“医养结合”PPP 项目的发展历程......................15
3.1.1 “医养结合”ppp 项目的政策演进历程........................15
3.1.2“医养结合”的实践演变过程........................16
第 4 章 “医养结合”PPP 项目推广因素分析.......................29
4.1 调查问卷概况...........................29
4.1.1 调查问卷目的..................................29
4.1.2 调查对象的选取..............................29
第 5 章 PPP 模式在医养结合领域应用推广的政策建议............39
5.1 提升企业的风险分担能力..............................39
5.1.1 建立基于协同治理效应的 PPP 项目权责动态调整与应对机制.................39
5.1.2 建立基于绩效改进的 PPP 项目合作困境多维协同治理机制.....................39
第5章 PPP模式在医养结合领域应用推广的政策建议
5.1 提升企业的风险分担能力
“医养结合”PPP项目风险划分的中心问题是最优化风险承受者对风险的分配方案，风险配置的最终目的在于创立激励性的风险分担。在多方合约设计中，最好的风险分担范式是风险配置应该建立在风险分担主体的风险偏好之上，使风险分配方案实现帕累托最优。当相关利益主体之间的风险认知和风险态度存在差异，参与方可以通过重新设计风险分配方案，实现帕累托改进[20]。政府和社会资本作为“医养结合”PPP项目合作投资方和管理方，如何最优化的配置两者之间的风险比例，成为“医养结合”PPP项目成败的核心。
5.1.1 建立基于协同治理效应的PPP项目权责动态调整与应对机制
通过建立和完善现代政府治理体系，明确公共行政视角下，政府的职责和职能边界。运用全生命周期合同中政府和社会资本风险分担、经营困境破解和权利义务的划分标准，打破政府对“医养结合”PPP项目分配权的主导优势，形成项目参与主体的协同治理机制。对于已经完成物有所值和财政承受能力论证、处于全生命周期某一阶段的“医养结合”PPP项目，通过严格的绩效考核和风险残值评估之后，政府和社会资本一致认为不适宜继续建设经营的“医养结合”PPP项目，可以终止建设运营。但是，必须建立完善的补贴政策和市场化的交易机制。其次，必须建立完善的权责配置机制，明确政府和社会资本的权责比例，设置相关的PPP项目应对机制和纠纷处理机构。
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