本文是一篇行政管理论文，本文以扶贫为治理焦点，以 W 村三十年治理实践为切入点，通过结合社区主导发展理论、复合治理理论、合作治理理论等国内外相关治理理论，试图还原中国农民在改革开放以来的伟大时代为了脱贫致富所做出的卓有成效、敢为人先的实践。过去这些历史片段埋藏在改革开放的辉煌之中，而缺乏学术研究与探讨。鉴于往事，以资治道，在脱贫攻坚战攻城拔寨的最后关头，越需要沉心静气寻求过去经验的帮助，为今天的精准扶贫实践中出现的种种问题寻找解决方法。
第一章 核心概念与分析框架
第一节 核心概念界定
一、贫困、扶贫和脱贫
本文以扶贫中的治理结构为主要研究对象，因此必须要厘清贫困、扶贫和脱贫的概念与概念间的关系。只有认清目前所需要面对的贫困，对其进行清晰明确的定义，才能为理论框架构筑坚实的地基，继而寻找到问题的解决办法。任何对概念的忽视，而建立来的框架都如同砂砾城堡一样，随着时间而崩塌。精准地瞄准概念，重构概念，成为整个论文工作的起始点。
贫困是一个伴随着人类文明史的重要问题，不仅仅是在资本主义时期才有贫困，往前眺望更早的历史，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”便是史书中真实的写照。本文所说的贫困必须专注于现实所发生的贫困现象，从而给出适合的定义。不同的学者对于贫困的界定不相同，但总体上可以归结为两种定义路径：一类是从实质资源出发，资源的获取与需要之间存在着差距；二类是从无形权利出发，抽象化为更深次的选择自由困乏。
从实质资源的角度，英国学者汤森认为“那些缺乏获得各种食物、参加社会活动及最起码的生活于社交条件资源的个人、家庭、群体即所谓贫困的”。中国学者贺雪峰给出的贫困定义是：“不能产生累积性的财富。即时收入及时花，即是贫困”①而就各国政府在反贫困中给贫困的定义而言，也大体依循资源逻辑。欧共体在 1989 年《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》中也给贫困下了一个定义:“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源(物质的、文化的和社会的)如此有限，以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”世界银行在以“贫困问题”为主题的《1990 年世界发展报告》中，将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。而中国政府对于贫困的定义主要以人均收入为分界线，即人均年纯收入 3000 元为界限，3000 元以下为绝对贫困。扶贫攻坚战力争在 2020 年消除绝对贫困，确保两不愁三保障。然而从资源的角度来界定贫困往往忽视了贫困的多维性与动态性，贫困绝非只是家庭收入的单向度比较，而是生产于物质、发展、风险与心理多个维度的复杂性问题，单一标准难以及时把握贫困的变化，从而陷入治标不治本，按下葫芦浮起瓢的治理困境。
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第二节 理论基础
一、社区主导发展理论
社区在英文中为“community”，也表示共同体，这意味着在英文语境中，社区不仅仅是一个地理空间上的集聚实体，同时也是如滕尼斯所定义的“共同体是指基于血缘与地缘关系，自发形成的人际关系紧密、具有共同信仰与习俗的社会结合体”。①涂尔干区分机械团结与有机团结，社区作为共同体更接近有机团结。本文认为社区是建立在一定地理空间范围和行政区划内，以血缘、地缘或者宗教为纽带，具有归属感的群体构成的共同体。在这个社区定义中，不仅包括由居住地集聚形成的城市社区，也包括自然村或者行政村为单位构筑起来的农村社区。
社区的发展离不开社区自组织的建立和强大，因此不管是社区企业还是社区主导发展理论，都是为了强大社区组织，为社区共同体成员提供发展的机会。社区主导发展理论更偏向理论建构，而社区企业理论则更偏向实践操作。
社区主导发展理论（Community Driven Development，简称 CDD）起源于上世纪 50 年代印度和孟加拉学者，包括 Akhter Hamid Khan 等人。主要代表人物有 Hans P. Binswanger，Jacomina P.de Regt，Stephen Spector。该理论的主要源流是赋权思想，即将权力充分分享给社区主体，赋予社区发展的动力和自主性，让社区实现自我发展。经过多年的理论演进，2002 年世界银行对社区主导发展做出了较为权威的定义：社区主导发展是将决策权和资源的控制权赋予社区成员及其组织，社区成员及其组织与外部提供需求响应的组织及服务者建立伙伴关系，这些外部组织和服务者包括：地方政府、私人部门、非政府组织以及中央政府机构等②。
社区主导发展理论以社区为整个地区发展的主导者，即是视社区为发展的决策者以及资源支配者，将决策权与资源支配权赋予社区本身。社区成员与组织在外部多元主体的帮助下承担起发展的主人翁角色，对发展项目的全过程履行主体的权利和义务，与此同时也承担相应的主体责任。权责统一要求社区在发展过程中拥有高度的自主性与自由裁量，也要求社区具有不可分割的集体责任。而从发展目标来看，社区主导发展理论中的“发展”将贫困人口和社区自我发展能力的提高作为优先目标，而非强调贫富优先顺序，其最终目标是实现贫困人群的自由及社区的可持续发展①。在社区主导发展理论的基础上，地方与社区主导发展理论主张在社区赋权的基础上向地方政府赋权，调动地方政府及专业职能部门介入社区发展的力量。
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第二章 扶贫中的 W 村治理结构重塑
第一节 W 村扶贫实践生成背景
一、国家基层治理转型
从秦汉以来，国家权力难以深入乡村，而是通过县政乡治依靠地方精英确保对乡村资源的汲取。不管是黄宗智的“简约治理”，还是李怀印的“实体治理”①，都印证了乡村治理过程中国家的形式性在场与乡村精英的实体治理相结合的图景。乡村治理能力难以构建，仅仅凭借地方性话语构建与精英治理难以保障乡村治理秩序。传统中央政府缺乏对乡村治理资源的汲取与分配能力，因此通常以轻徭薄赋和与民休息为名，减少对乡村资源进行干预。因此在这种情境下，国家忽视在乡村的权力展示，而放任地方精英进行治理，必然会导致地方精英随着世代相传成为纵横阡陌的豪绅大族，缺乏权力抑制的地方精英阻断乡村与国家的联系，形成中间巨大的资源汲取集团，最终影响基层秩序与国家运转。而一旦乡村陷入混乱乃至秩序崩溃，那么整个帝国的运转就不可避免地停滞与解体。传统基层治理是精英一元二辅的地方治理体系，以地方精英为主导的基层治理具有极高的稳定性与容错性，成为基层不可或缺的重要资源。因此地方精英成为地方准官员的角色，甚至在对乡民的影响力方面要超过正式官员。
然而自清末以后，一系列不平等条约的签署以及发展工业、变法图强都考验着国家对乡村资源的汲取能力，传统精英一元二辅的地方治理结构逐渐瓦解，国家通过权力下沉开始进入乡村治理现场，而不是委托精英进行实体治理。民国成立以后，依赖海关贸易的国民政府缺乏基层治理能力构建，一直难以获得广大农村的实际控制权，基层资源掌握在地方割据军阀手中，成为地方重要的资源支撑。而随着中国共产党通过土地革命确保农民对土地的所有权，废除地方地主对乡村资源的控制，从而赢得了农民的热情拥戴，最终完成了对中国农村资源的有效汲取。这种汲取成为新民主主义社会以及社会主义社会建立的重要保障。在新中国，国家通过三大改造、人民公社等运动史无前例地将国家权力下沉到乡村。
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第二节 W 村扶贫可行性分析
一、基层政府与村治主体达成扶贫共识
上世纪八十年代，在商品经济还未得到认可的政治氛围中，想要发展必须要有打破政治教条的勇气。因此在 W 村扶贫过程中，缺乏来自政府政策的合法性认同，阻碍了 W 村水运产业发展，甚至有可能毁灭 W 村产业扶贫的希望。在 W 村扶贫过程中，村民私人水运船只常常被水运部门追堵，沉重打击了村民发展水运的积极性。在这种情形下，W 村集体通过联络上级县乡政府，其脱贫致富的努力和做法获得了来自地方政府领导的理解与认同。地方政府需要来自农村的税费支撑，只有农村富起来，地方政府才能有财政资金进行运作和规划。因此基层政府与农村有着共同的发展利益，而相关部门与 W 村没有利益联结，又受到相关政策和部门职责约束，对私人水运产业持保守态度，常常围堵 W 村私人水运船。W 村集体通过向基层政府反映，由基层政府有关领导与相关部门进行协商，减少 W 村私人水运发展的阻力，给予 W 村私人水运一定的合法性支持。W 村集体与基层政府的合作是建立基层利益共同体的基础上，扶贫与发展共识成为 W 村治理结构开展的重要政治与行政基础。
村民自治是由国家宪法确定的乡村治理形式，也是扩展乡村民主的重要途径，但是在扶贫过程中，W 村出现自治权与政府行政权的冲突。这种冲突虽然通过条块之间的权力互动及时瓦解了，但是也体现了在改革开放后，国家权力与乡村地方性规范的张力。在 W 村，当生存伦理的迫切需求转化为实际的扶贫行动，实际上是以违法的方式进行，需要基层政府及时赋权。在与基层政府形成合作或者“基层共谋”的基础上，W 村才能缓解来自条条部门的压力，坚持水运产业。虽然整个扶贫开发时以 W 村集体代表整个社区作为主导，自下而上发起扶贫，但是在集中的政治体制中，政府的合法性支持与资源分配是不可忽视的，成为 W 村治理结构的重要资源。处理条块关系是 W 村在扶贫过程首先需要解决的治理问题。
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第三章 W 村治理结构困境分析..........................49
第一节 W 村治理结构困境 ...........................49
一、社区发展效益被精英俘获....................49
二、扶贫过程中治理悬浮化................
