本文是一篇行政管理论文，笔者认为将吴起县退耕还林政策纳入地方发展战略，统筹规划，加强顶层设计，结合中央退耕任务，减少工程实施盲目性，避免资源浪费。由于退耕还林政策内容涵盖广，涉及到了经发、财政、农业、水利、粮食、畜牧、审计、监察、国土等多个行政部门，所以无论是政策制定还是政策执行，均需要多部门联动，以保证整个政策系统能够顺畅、科学、合理、适合地落实到基层。吴起县一级的退耕还林政策是由县政府颁布，由各乡镇村委会具体落实。所以县一级政府需要加强对退耕还林政策的顶层设计，在充分论证调研的基础上，再颁布实施，避免超额完成导致退耕面积无法核定在退耕计划内，影响退耕农户兑现；同时也避免退耕农户为获得资金补助不按计划进行退耕从而影响退耕质量。
一.引言
1.1 研究背景
上世纪末，一场危害惨重的长江流域特大洪水，彻底引爆了我国经济社会发展与自然生态保护之间长久以来的矛盾，使得我国政府和人民意识到，人类社会的可持续发展，离不开对自然环境资源的持续保护和利用。然而由于在自然地理条件及经济相对落后的地区，人们长期以来开荒种田，伐树毁林，导致水土流失严重，土壤贫瘠，植被破坏，生物多样性锐减，环境恶劣，自然灾害频发，以致当地的居民陷入了越垦越穷、越穷越垦的贫困陷阱。为了摆脱这种贫困陷阱，我国于 20 世纪末，做出了以“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”十六字方针为核心的退耕还林重大战略决策。该政策的目标是为了缓解人类生存发展与自然环境资源之间的突出矛盾。通过退耕还林还草修复生态，实现生态系统服务功能可持续，最终达到改善人民生活质量、提高人民生活水平的目的，在实现经济社会可持续发展的同时，营造良好的人居环境，增进人民福祉，更好地保障人民的生存权和发展权。退耕还林政策于 1999 年颁布后，率先在四川省、陕西省、甘肃省开始试行，并于 3年后全面落实。2014 年，为加速建设我国生态文明，构建美丽中国，中央又做了开展新一轮退耕还林还草的决定。截止目前政策实施已有 20 余年，全国累计退耕还林还草面积高达 5 亿亩，累计投资逾 5000 亿，有 3000 多万农户享受退耕还林政策补助，户均受益 9800 元。同时，退耕还林政策还改变了落后农户的思想意识，改善了人们的居住环境，更为重要的是加速了生态脆弱地区的产业结构调整，真正帮助贫困落后地区解决长久困扰的生计问题。虽然退耕还林政策实施 20 多年以来，在经济、社会、生态等领域取得了显著的政策成效，但由于该政策是一项自上而下的由中央及地方政府制定并主导实施、广大退耕农户参与的多元主体的生态政策，仅在政策的政府角度就分为中央及地方，地方又分为省、市、县、乡等，涉及多领域、多部门；而在政策内容上，又涵盖了退耕还林项目工程的实施标准及规范、退耕农户的经济补偿办法一系列内容，是一项综合性的、复杂的环境政策。与此同时，由于我国幅员辽阔，地理环境复杂，不同的地域又导致生态状况及需求多样。就目前而言，退耕还林政策绩效缺乏科学有效的评价体系，特别是对针对区域性退耕还林政策效益的综合性评价分析，退耕还林政策虽然实施时间长，但在不同的行政区划、不同地理环境下政策效益究竟如何，是否达到政策所预期的目标，有待进一步探究。明确区域退耕还林政策的作用肌理，准确客观地评价其价值效益，有助于区域退耕还林政策科学有效的持续实施，为区域政府下一步政策制定提供有益的参考和建议。
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1.2 研究的目的及意义
1.2.1 研究目的
本文以吴起县退耕还林政策为研究对象，在对吴起县退耕还林政策实施前后，生态及经济指标变化的描述性分析的基础上，立足公共政策分析的基本原理，运用多目标评价方法，通过构建多维政策评价体系，测算吴起县退耕还林政策的绩效水平，探究吴起县退耕还林政策的综合效益，分析吴起县退耕还林政策存在的问题，进而纠正政策偏差，使政策制定更加合理，为进一步改善吴起县生态环境、提高农民收入，合理化产业结构，提出能够提高政策效益的改进建议。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
以县域级的退耕还林政策为研究对象，对吴起县退耕还林政策绩效进行综合评价分析，并运用多目标评价方法，通过构建综合指标的政策评价体系，对退耕还林效益进行定量测算，丰富了围绕县域退耕还林政策绩效评价的研究，为政策目标多、政策体系庞大、公益性强的公共政策绩效评价提供了视角和方法。
（2）现实意义
通过对吴起县退耕还林政策绩效研究，能够更深入了解政策实施地的实际状况，进而提高吴起县退耕还林政策效益，进一步促进退耕区的生态减贫，提高县域经济水平，改善当地生态环境，促进产业结构调整，在保护森林资源的同时，科学合理地发展畜牧业及林下产业，改善生态资源，增加退耕农户收入，为吴起县下一步实施退耕还林政策提供指导。
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二、相关概念与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 退耕还林
退耕还林（草），是指在 25 度及 25 度以上的坡耕地，有计划地停止耕种，在适宜种树的退耕地种树，适宜种草的退耕地种草，林草相结合，人工恢复森林植被，其目的是防止水土流失，保护和改善退耕地生态环境。国家为了使得政策得以推行，在核定退耕还林面积之后，在一定时期内直接向退耕农户无偿提供粮食、资金、种苗费等补助。通过对该定义所包含的具体内涵进行深入分析，可以看出这一政策所包含的内容主要有：通过落实相关政策，有计划地对符合退耕条件的坡耕地进行植被恢复，从而改善退耕区的生态环境。同时通过给予退耕农户生态补偿从而消减退耕还林政策的外部性，促进政策可持续。退耕还林政策的制定方是中央及各级政府，实施方是自愿落实退耕还林政策的农户，退耕还林是一项政府和群众共同参与的重大生态工程。
2.1.2 退耕还林政策
退耕还林政策是政府为保护我国的生态环境、林草植被，在一定时期内所做的一系列的战略安排和部署。退耕还林政策是典型的公共政策，其根本目的是通过保护生态环境从而实现生态系统服务功能可持续利用，促进人与自然和谐共生。其特征是由政府制定，是政府运用公权力，对我国的生态资源进行的权威分配，以保护多数人的利益为目标，具有极高的权威和效力。具体来看，退耕还林政策即是以生态保护为目标，政府所制定的一系列有关退耕还林实施的战略决策、实施条例、执行标准、操作规范等。
本文所说的退耕还林政策是指吴起县自 1998 以来，贯彻落实的中央政府、陕西省政府、延安市政府颁布的一系列有关退耕还林的政策法规条例，并结合本县实际，为更好落实中央及省政府制定的退耕还林政策条例等，在本县一级出台的一系列举措和办法。从 1999 年至 2007 年，退耕还林政策主要是以退耕还林、改善生态为目标。这些政策、举措、办法不仅改善了吴起县的生态环境，也加速了吴起县的产业结构调整。从 2017 到 2013，退耕还林政策主要以巩固退耕还林成果为主。2014年又颁布实施了新一轮退耕还林还草政策，现今已进入成果巩固期。
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2.2 理论基础
2.2.1 公共产品理论
公共产品是指在消费和使用时同时具有非排他性和非竞争性的产品，由于公共产品具有极低甚至是零的边际成本，导致市场供应失灵，需要靠政府进行提供。公共产品的非竞争性是指一个人消费该产品影响不到他人消费该产品的需求量。非排他性是指一个人消费该产品影响不到他人是否消费该产品的结果。公共产品的非排他性和非竞争性可能会导致以下两种资源配置问题：
（1）公地悲剧。公共产品的消费非竞争性可能会导致“公地悲剧”，即每个人都能使用该公共产品，却无法阻止他人使用该产品，如不加以限制，即使知道过度使用和消耗会导致有限资源枯竭，但由于每个人都企图扩大自身的使用，然而资源有限引发了消费冲突，进而损害了众人的利益，导致“公地悲剧”。
（2）“搭便车”行为。公共产品的消费非排他性可能会导致“搭便车”行为。是指公民对公共产品的消费超出他的公允份额或消费该公共产品所付出的成本远小于应承担的成本，从而引发资源配置效率低下，进而损害公共利益。
退耕还林工程产生的生态效益就是具有很强外部经济性的公共产品，消费者的搭便车行为及生态效益的消费共享都会严重损害生态产品提供者的积极性，这与建设生态文明，保护自然环境，实现环境资源及生态系统服务可持续的目标背道而驰，不利于生态文明建设可持续发展，损害社会公平正义。为解决退耕还林的生态资源配置不公平及市场失灵问题，保障退耕还林工程可持续，政府出台了一系列退耕还林生态补偿政策，以此来调整资源配置，使其趋于公平合理。
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3.1 研究区域概…………………………………13
3.2 吴起县退耕还林政策体系……………………………15
3.3 吴起县退耕还林政策成效……………………………19
四、吴起县退耕还林政策绩效评价体系的构建……………………23
4.1 吴起县退耕还林政策绩效评价的方法选用……………………………………23
4.2 吴起县退耕还林政策绩效评价指标体系构建……………………24
4.3 属性集的建立及规范化……………………26
五、吴起县退耕还林政策绩效实证分析…………………………32
5.1 退耕还林政策绩效评价计算…………………………32
5.2 结论与分析……………………33
五、吴起县退耕还林政策绩效实证分析
5.1 退耕还林政策绩效评价计算
本文选取了 1999 年及 2018 年的指标数据值作为测算对象，目的是通过对比吴起县在退耕还林政策实施前，及退耕还林政策实施近 20 年后，所发生的环境改变以及经济社会发展变化，进而客观有效地测算出吴起县退耕还林政策的政策绩效。
根据前文的属性集计算方法和退耕还林效益评价模型，对
