本文是一篇行政管理论文，本文通过文献研究，实证分析和比较分析，研究了食品卫生领域的非强制性行政行为。从政府体制改革和职能转变的角度出发，介绍了非强制性行政行为的概念，分析我国非强制性食品卫生行政行为法律制度。发现了我国目前非强制性食品卫生行政行为的不足之处，并结合中国现状提出以下建议：健全非强制性食品卫生行政行为法律法规；加强食品卫生行政公职人员对在食品卫生领域广泛运用非强制性行政行为的重要性的认识；建立健全非强制性食品卫生行政相关制度和程序；尽快优化非强制性食品卫生行政的监督和救济机制。
一、食品卫生行政与非强制性行政行为的基本理论
（一）食品卫生行政的基本理论
食品卫生行政是指食品卫生行政主体及其公职人员以及食品卫生行政机构委托的组织和个人，履行法定职责（义务），行使法定管理职能，并根据法定职权和程序实施的行政活动。食品卫生行政执法是指依法授权的法定国家机关和组织依照法定程序实施相关的食品卫生法律，法规和规章，实现确保食品卫生安全和保护人民健康的行政目的。在行政法中，行政机关被称为权力机关或立法机关的执行机关。我国食品卫生行政机关是“食品卫生法”的实施机关。
食品卫生的行政的职能是政府行政部门为实现国家利益、社会利益而应当承担的职责。为了明确食品卫生行政执法的方向，有必要探讨一下食品卫生行政执法职能，这有利于食品卫生行政活动的实施。目前，食品卫生行政部门的法定职责是维护公民的生命和健康权；维护社会食品卫生秩序；实施与健康有关的食品的市场准入；维护食品卫生和安全；并保护公众的健康利益等。
（二）非强制性行政行为的基本理论
1.非强制性行政行为的概念
“崔卓兰教授对非强制性行政行为这一概念定义如下：所谓非强制行政行为，应被理解为：由一定的行政主体依其职责权限，主动发出的，不以强制行政相对人服从、接受为特征的行政行为。”[1]这个定义得到了行政法学理论界的一致认可。由此看来，非强制性行政行为是行政机构凭借自己的法定职责主动地采取行政行为，不强行逼迫行政相对人。在非强制性行政行为中，相对人从内心承认行政主体实施的行政行为，行政主体运用指导、奖励等柔性行政方式依靠政府的信誉来得到对方的信赖与配合，共同实现行政目标。
2.非强制性行政行为的特征
（1）权利、义务的非强制性
从相对人的角度来看，非强制性行政行为的主要特征是非强制性，是区分传统行政手段的最有效特征。主要体现在：签订行政合同应当以行政主体与行政相对人双方达成合意为前提；行政奖励中的被奖励人可以根据自己的想法来选择接不接受；行政指导中的行政相对人可以根据自己的情况判断是否接受行政指导；行政调解需要被调解人同意调解内容才能生效。“行政主体与行政相对人之间的关系是享有权利和履行义务的法律关系。原则来说，基于一般的法律精神基础，
经由行政主体与行政相对人达成合意的合同和协议，产生、变更或中止，当中最具代表性的当然是行政合同。”[2]非强制性谈判协议取代了行政主体原本的强制性行政行为。
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二、我国食品卫生行政领域非强制性行政行为的现状
（一）食品卫生行政领域中有关非强制性行政行为的法律规定
新中国成立后，中国的食品卫生安全法律体系逐步发展，特别是改革开放以来。中国的食品卫生立法发展迅速，形成了符合中国国情的食品卫生法律体系。它在确保食品卫生，防止食品污染和有害因素伤害人体，保护人民生命和健康方面发挥着越来越重要的作用。食品卫生安全法律体系主要由法律，法规，规章和其他规范性文件组成。
1.食品卫生法律
1995 年通过的《食品卫生法》于 2009 年 6 月 1 日起废止，由《食品安全法》取而代之。由于其法律效力最高，因此它是食品卫生法律体系的核心。此外，还有《农产品质量安全法》、《传染病防治法》等。
2.食品卫生法规
食品卫生法规包括国务院制定的行政法规和地方人民政府制定的食品卫生法规。国务院颁布了《食品安全法实施条例》（2016 修订）、《乳品质量安全监督管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》。以及地方人民政府制定的法规包括《上海市食品安全条例》、《浙江省实施《中华人民共和国食品安全法》办法》等。
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（二）食品卫生行政领域非强制性行政行为的具体类型
由于食品卫生主体的暴力执法在现实生活中已经带来了不好的影响，中国食品卫生行政机关对非强制性行政行为进行了一些有益的探索，并对食品卫生管理领域的非强制性行政行为进行了分类。
1.食品卫生行政指导
行政指导等非强制性行政行为在其他行政领域发展的越来越好，有了许多成功经验，将其应用到食品卫生行政领域，即产生了食品卫生行政指导。“所谓行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律、法规和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。”[13]因此，食品卫生行政指导的定义为：食品卫生行政机关或者法律授权的组织，为了实现食品卫生行政目的，不采用强制性方法，而是通过指导，咨询，鼓励，建议等方式在食品卫生领域落实行政指导。
在整个食品卫生管理过程中都有行政指导，包括事前、事中、事后指导。事前指导是指食品卫生行政机构应当及时公开执法依据，并向社会公众宣传法律法规。事中指导是指行政执法过程中对相对人的实施处罚与开展教育相结合，向公众披露典型问题。事件发生后，食品卫生行政机关在决定行政相对人的行政处罚后，立即追踪后续状况，同时依据相对方的履行情况对行政处罚作出改变。
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三、 我国目前食品卫生行政领域非强制性行政行为存在的问题............ 13
（一）理论研究滞后、法律法规不完善 ............................. 13
（二）食品卫生行政主体对非强制性行政行为认识不到位 ............. 14
（三）制度、程序尚未建立健全，透明度低 ......................... 15
四、 我国食品卫生行政领域非强制性行政行为完善与发展................ 16
（一）完善食品卫生非强制性行政行为立法 ......................... 16
（二）强化对食品卫生行政领域推行非强制性行政行为重要性的认识 ... 17
（三）建立健全食品卫生非强制性行政制度、程序 ................... 18
四、我国食品卫生行政领域非强制性行政行为完善与发展
（一）完善食品卫生非强制性行政行为立法
从目前我国行政立法来看，强制行政行为立法基本形成了规范体系。非强制性行政行为的立法基本上是一个空白区域。关于食品卫生管理领域的非强制性行政行为的法律几乎为零。
因此，目前我国要从总体上将食品卫生行政立法体系化，对强制行政行为立法和非强制行政行为立法两手都要抓、齐头并进，当然最重要的还是先要将非强制性食品卫生行政行为立法进行补充和完善。立足当下，最可行的方法之一就是在现有的食品卫生强制性立法中补充关于非强制性食品卫生行政行为的条款。将来，随着对非强制性食品卫生行政行为的研究非常深入，可以将二者分开，形成一个对立统一的新模式。
若想完善非强制性食品卫生行政行为立法，必须要通过使用非强制性行政方式按照法规规定实施行政行为，限制强制性行政方式的扩大，尽力完成我国政府体制改革提出的要求，完成法治化、服务化政府这一改革任务。强制性行政行为容易权利扩张、滋生腐败，所以在立法时就应当将权力牢牢的关在制度的笼子里。非强制性行政行为有利于相对人保护自己的合法权益，因此应当扩大适用范围，
通过实体法上的明文规定来要求行政主体积极采用、鼓励行政相对人主动参与。同样，关于行政责任的规定也应该不同。由于行政机关本身在实施行政行为过程中占据强势地位，所以必须规范行政主体的行政责任来平衡双方的权利义务关系。行政相对方在非强制行政行为中拒绝的权利应当在立法时着重强调。由于非强制性行政行为是基于行政机关的自愿谈判，假如行政机关可以不尊重对方的意愿，那么非强制性行政行为的法律效力就值得商榷。因此，有必要将行政相对人的权利通过立法加以明确。
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结语
随着生活质量的提高，我国食品卫生问题越来越受到人们的关注。虽然严厉的食品卫生相关法律规定可以对食品企业及从业人员进行约束，但是面对近年来层出不穷的食品卫生问题，在食品相关领域营造良好的食品卫生行政环境是解决问题的关键。不可否认食品卫生行政主体采用强制性手段处理了许多的食品卫生问题，比如取缔、关闭了一些问题严重的食品企业。但是考虑到我国地方经济发展及社会稳定的现状，采用强制性行政行为不可能全部行之有效，这需要采用非强制性手段处理食品卫生问题来弥补强制性手段在解决食品卫生问题方面的不足。本文通过文献研究，实证分析和比较分析，研究了食品卫生领域的非强制性行政行为。从政府体制改革和职能转变的角度出发，介绍了非强制性行政行为的概念，分析我国非强制性食品卫生行政行为法律制度。发现了我国目前非强制性食品卫生行政行为的不足之处，并结合中国现状提出以下建议：健全非强制性食品卫生行政行为法律法规；加强食品卫生行政公职人员对在食品卫生领域广泛运用非强制性行政行为的重要性的认识；建立健全非强制性食品卫生行政相关制度和程序；尽快优化非强制性食品卫生行政的监督和救济机制。
随着强制性行政日益成熟，政府监管对非强制性行政逐渐重视起来，构建“刚柔并济”的食品卫生行政新模式势在必行。另外，强制性和非强制性手段的使用应与具体情况灵活结合，以期更
