本文是一篇行政管理论文，本文首先通过对目前非法营运治理、非法营运治理绩效评估体系以及绩效棱柱理论的文献研究，提出现在非法营运治理的绩效评估的研究存在的不足。第二，以新公共服务理论为价值取向，结合非法营运的治理绩效评估指标和城市运输管理部门的绩效考核指标等，根据非法营运治理的现实情况和特征，筛选出了非法营运治理绩效评估体系的具体指标，并在绩效棱柱理论模型的基础上，运用层次分析法构建了适用于当前非法营运治理绩效评估的指标体系。第三，文章通过临沂市对构建的非法营运治理绩效评估体系的进行实证检验分析，论证了文章构建的非法营运治理绩效评估指标体系的合理性和可行性，并分析临沂市当前非法营运治理存在的问题以及改善措施。最后，论文通过对临沂市进行非法营运治理绩效评估指标体系的检验研究，发现评估体系仍有不足，可从协调不同利益相关者的需求、优化公众在绩效评估中的信度、减少评估体系对政府部门的依赖及探寻指标体系优化的技术路径四个方面进一步优化非法营运治理绩效评估指标体系。
第一章 概念界定与理论基础
第一节 核心概念界定
一、非法营运
非法营运是“道路非法营运”的简称，从字面上可以理解，即没有得到合法经营许可的车辆营运被称为“非法营运”，但其中的具体概念则需要详细断定。首先非法营运与合法营运相对，合法客运根据《道路旅客运输及客运站管理规定》中的条例规定为获得经营许可，从事道路运输服务的车辆是合法营运车辆。
非法营运车辆又被称之为“黑车”，目前各城市主要活跃的非法营运车辆主要有私家车（偶尔或多次从事非法营运，并不成规模）、摩托车（主要存在于山区城市，如湖南、湖北、重庆等地）、三轮机动车（活跃于北方城市，山东、安徽等地）。非法营运车辆和正规营运车辆不同，非法营运车辆没有车辆所属公司、不在法律规定营运车辆范围之内，但非法营运车辆存在却和合法营运一样，抢占同一批客源，而且在价格上比合法客运更有竞争力，也更加的机动灵活，能够满足社会公众出行的多方面要求，这也是其存在的主要原因。虽然在一定程度上，非法营运分担了城市交通运输的压力，在长远来看，非法营运造成的危害弊大于利。
本研究非法营运的概念是指，在中小城市中，使用私家车、不正规出租车、三轮车、报废车等车型，在没有得到出租车客运经营许可证或者道路运输经营许可证的时候，以营利为主要目的，和正规合法营运相对在道路上载客，抢占合法营运的生存空间，向市民提供出行车辆服务的行为。
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第二节 新公共服务理论
当新公共行政理论日渐衰落之后，新公共服务理论应势而起。新公共服务理论的思想渊源和理论基础包括民主社区与公民社会的模型、民主公民权理论，新公共行政和后现代公共行政组织与人本主义，新公共服务理论强调民主、正义、公平、公民权、公共利益、公众参与、代表制、利他主义、政府回应、以人为本，反对新公共管理中的经济人理念、“管理主义”、个人主义。
因此，新公共服务理论与新公共管理理论不同，新公共服务理论重视公共利益，体现在行政人员全心全意为他们的公民服务。24新公共服务理论主要包括：服务而非掌舵；公共利益是目标而非附属品；战略的思考，民主的行动；服务公民而非顾客；责任并非单一的；重视人而非生产率；重视公民权和公共服务。
新公共服务理论和非法营运治理绩效评估指标体系的构建有很多的契合性。首先，新公共服务理论重视公共利益的方面对构建非法营运治理绩效评估体系有重要的影响，即在构建非法营运治理绩效评估指标体系时应重视非法营运从事者和社会公众的权利，要时刻以公共利益为主，非法营运治理应首先考虑对非法营运从事者，对社会公众的影响及能带来的利益，不能一味的从政府的角度出发，仅仅考虑政府的利益。第二，新公共服务理论中提倡的公众参与理念与非法营运治理绩效评估中要求的多方参与和多方监督要求相契合，即构建非法营运治理绩效评估指标体系要将非法营运从事者、社会公众纳入评估体系之中，多方参与、多方监督，发挥大众参与和监督的作用。第三，新公共服务理论中的以人为本的思想与非法营运治理绩效评估指标体系构建中要求的重视多方利益有着异曲同工之妙。非法营运治理绩效评估中更要特别重视非法营运从事者和社会公众的利益诉求与需求满足，尊重非法营运从事者的权利，调动非法营运从事者的价值和潜能，重视社会公众的合理诉求，构建以人为本的非法营运治理新模式。
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第二章 非法营运治理绩效评估的现状及问题
第一节 非法营运治理绩效评估的现状
一、非法营运治理绩效评估的应用实践
我国现如今对非法营运的治理工作遵从“政府领导、属地负责、交委牵头、部门联动”的十六字原则，非法营运治理涉及到的政府部门包括财政部门、民政部门、人力社保部门、交巡警支队、交通行政执法总队、运输管理部门、残联等，在非常时期，会从政府相关部门抽调人员组成考核小组，对非法营运的治理绩效进行评估考核的工作。非法营运的治理绩效进行考核时，主要是依据政府部门制定的考核方法。
全国多省市均发起过非法营运整治行动，各地方政府也顺应形势，在具体治理实践的基础上制定了适用于自身的非法营运治理绩效评估指标体系。例如：临沂市非法营运治理绩效的考核设置了任务完成率、处罚到位率、难点突破、机制建立健全等指标对治理工作进行考核；潍坊市通过工作创建情况，现场实测和查阅相关文件、报表、案卷等方式，对照考核内容逐项进行检查，并就非法营运的考核情况进行了意见反馈；日照市就非法营运的治理绩效考核设置了查处车辆数、交通事故数、非法营运从事人员的后续工作落实等指标，并设立了相应分值，从考核和评价两方面对市区非法营运治理部门工作进行考评。重庆市根据政府各部门在非法营运治理中的不同分工，侧重于对政府治理非法营运的各部门进行评估，分别评估财政部门、民政部门、人力社保部门、交巡警部门、交通行政执法总队、运管部门、各街镇、残联在非法营运治理中的基础资料、帮扶工作、宣传、维稳工作；广东省某市以组织领导、队伍建设、舆论宣传、外业管理和内业管理为指标对非法营运的治理绩效进行评估。由此可见，政府对非法营运的治理进行考核工作越来越为重视，在评价内容和评价形式上不断创新发展。但取得的效果并不尽如人意，原因有很多：管理主体单一、管理模式固化、相关制度不健全、管理工具不完备、管理机制不完善等，这些原因进一步导致了非法营运治理时证据获取难，暴力抗法、聚众滋事等事件频发，处罚无法到位等的问题。
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第二节 非法营运治理绩效评估体系的问题
通过对现阶段非法营运治理绩效评估中的特征分析可以看出，非法营运治理绩效评估体系出现问题反应在绩效评估体系本身，主要是由于非法营运治理绩效评估指标缺乏确定的目标、指标设定受人为影响较大、评估的目标缺乏以人为本，较少考虑民众的真正需求的原因。
一、评估体系缺乏确定的目标
非法营运治理绩效评估体系没有明确的目标就会导致缺乏确定的标准来指导指标的筛选，进而导致非法营运治理绩效评估指标体系的不科学。非法营运治理绩效评估是政府绩效评估的一部分，而目前中央政府还没有以法律形式完善非法营运治理，非法营运治理绩效评估体系便处在各地政府的摸索测试阶段。因此，各地区在构建非法营运治理绩效评估体系时虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等相关法律法规，以及各省市颁布的道路交通管理条例，但各城市对非法营运的治理采取的措施是不同的，当政府根据治理措施制定非法营运治理绩效评估体系时就会出现这样的问题，各地方政府制定的评估体系只适合用来评估当地的非法营运治理水平，当换一个城市进行评估时，就会出现不适应的情况。如果非法营运治理绩效评估拥有一个明确的目标，在目标的指导之下，各地政府根据目标来制定具体的非法营运治理措施，从而当在制定评估指标体系时就能进一步明确怎样的评估指标才能实现非法营运治理绩效评估的目标。
二、指标设定受人为因素影响
目前非法营运治理绩效评估的主体主要是政府，是政府根据自身对非法营运治理的具体措施来构建非法营运治理绩效的评估体系，所以在进行非法营运治理绩效评估指标的设定的时候容易受到人为因素的影响。主要表现在第一，治理措施指导指标的设定，治理措施又是政府制定的，通过上文的文献研究发现，政府在治理非法营运问题时，往往是根据政府的利益采取的措施，重视政府的利益，而忽略非法营运从事者和社会公众的正当利益，从而根据具体的治理措施制定的指标体系具有片面性。第二，指标的设定容易受到领导政绩的影响。非法营运问题不是一个短期性的问题，虽然对其进行治理绩效评估是评估城市一定时期内内非法营运的治理效果，但其治理应该是设立长期目标的。
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第三章 非法营运治理绩效评估体系的逻辑框架及建构.................... 21
第一节 基于绩效棱柱理论的评估体系建立与修正..........................21
一、非法营运治理绩效评估体系的修正框架......................21
二、评估指标的筛选和合成.......................................24
第四章 非法营运治理绩效评估体系的实证检验.................................37
第一节 案例选择与数据搜集.................................37
一、案例选择的依据...........................37
二、临沂市非法营运治理的案例描述.............................38
第五章 非法营运治理绩效评估指标体系的优化路径.....
