第一章 导论
一、研究背景及意义
（一）研究背景
当前，我国正处于德国社会学家乌尔里希·贝克所讲的“风险社会”阶段①。从2010 年“青海玉树大地震”及“甘肃舟曲泥石流灾害”等为代表的自然危机事件，到 2014 年“3.1 云南昆明火车站暴力恐怖案件”等为代表的社会安全事件、2015 年“8·12 天津滨海新区爆炸事故”等为代表的事故灾难事件、2018 年“长生疫苗事件”等为代表的公共卫生事件，各类突发公共危机事件的频发严重挑战着人民的生命财产安全。与此同时，我国正处于转型改革的攻坚阶段，不断深化的改革措施触动着日渐敏感的公众神经。如何有效处理频发的危机事件，最大限度保障人民群众的生命财产安全，是对政府执政能力的重大考验。为防范、化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，形成中国特色应急管理体制，2018 年 3 月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，中华人民共和国应急管理部设立②。应急管理部的成立标志着我国国家安全战略迈入新台阶。
就我国国家安全的整体态势而言,呈现地域性特征③。西北民族地区本就处于突发事件高发区、损失重灾区和应急薄弱区，近年来随着该地区经济、社会的不断转型与发展，落后的基础设施建设难以满足经济发展的需求，安全事故等危机事件更是频频发生。受独特地理位置、民俗文化及宗教信仰等因素的影响，一旦发生危机事件，与东部发达地区相比，民族地区的损失往往更为惨重，更易引发动荡甚至暴乱。因此，对西北民族地区地方政府而言，在不断引导民族地区地方经济发展的同时，切实加强本地区应急管理能力建设、不断提高处理突发事件的能力、维护好本地区的安定团结与稳定，是对其政府执政能力的重要考验，更是保障国家整体安全的重要一环。
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二、文献回顾与综评
（一）国外研究现状
国外对于危机的研究始于 19 世纪初期，早期主要集中在自然灾害救助方面的研究。20 世纪 60—80 年代，公共危机管理理论体系初步形成，史蒂芬·菲克、罗森塔尔、E·L·克兰特利等人作出了重要的理论贡献。这期间的研究主要涉及突发自然灾害时大规模疏散过程中的行为模式、社会支持系统和大众传媒的研究等。90 年代以后，随着群体性事件的频发及严重危害，政府应急管理能力研究得到重视。进入21 世纪以来，随着全球化进程的加快速，国际范围内的公共危机事件呈明显上升趋势，特别是美国 9·11 事件发生后，应急管理的研究开始上升至国家安全层面，受到更多学者的关注与重视，其中具有代表性的著作如 2001 年美国学者诺曼.R.奥古斯丁的《危机管理》，2005 年英国学者迈克尔雷吉斯特的《风险问题与危机管理》、2007年美国著名学者马克斯巴泽曼《未雨網缀：可预见的危机及其预防》等。近年来，地方政府和社区在应急管理中的作用成为研究的重要主题。如 Comfort（2012）揭示了角色不同的组织间由于存在严重的信息不对称会导致应急协同失效。①Tyler（2015）则构建了永久紧急 状态、国家 安全状态和合同 状态等三种 紧急状态模型 。②Alison.Olleren（2016）强调了地方政府在应急管理中的重要作用。③Heather Koch（2018）则研究了社区在美国应急管理中的独特作用。
（二）国内研究现状
国内对于公共危机的研究始于 20 世纪 90 年代中期，这一时期的研究主要集中于对各研究领域突发事件的经验总结。2003 年 SARS 疫情之后，以清华大学薛澜教授为首的一批学者对应急管理的理论与实践逐步展开了系统化的研究。如顾林生（2004）总结了日本大城市防灾应急管理体系的先进经验；⑤中国安全生产科学研究院赴美考察团（2006）总结了美国的应急管理体系；⑥王佃利、沈荣华（2004）从完善城市应急管理体制的角度入手，对我国现行城市应急管理体制进行了反思，提出了构建和发展的思路和对策；⑦薛澜（2005）系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路，旨在为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架；⑧胡国清（2006）分析了我国突发公共卫生事件应对能力评价体系等。⑨
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二章 应急管理能力评价相关理论分析
一、西北民族地区地方政府应急管理能力及评价的相关概念
（一）地方政府
地方政府是与中央政府相对的一个概念。任何国家，除建立全国性的中央政府之外，一般将其领土划分为若干部分，并逐级建立各级地方政府。在我国，地方政府是指省（自治区、直辖市）人民政府，自治州和设区的市人民政府，县、自治县、旗、不设区的市、市辖区的人民政府和乡（镇）人民政府。地方政府与社会密切相关，社会的各种矛盾及其变革要求首先反映于地方政府。西北民族地区地方政府主要是指民族区的自治区、自治县、自治旗及其以下的政府。
本文所述的“西北少数民族地区”，是一个将地域和民族有机结合起来的集合概念。本文将选取青海省黄南藏族自治州地方政府应急管理能力为研究对象。从地域角度上讲，青海省黄南藏族自治州受其特殊地域影响，辖区内不仅多洪涝、冰雹等气象灾害，且多地震、泥石流等地质灾害。此外，由于它与果洛州、海南州、甘肃省甘南藏族自治州相邻，反恐维稳也是当地地方政府应急管理的重点所在，加之近年来草场纷争引起的突发事件较多，黄南州基本涵盖了民族地区常见的突发事件类型。从民族角度来讲，民族地区是一个社会学意义上的概念。西北地区的民族分布呈“大杂居，小聚居”以及非均质的特征，本文所选取的青海省黄南藏族自治州有藏、蒙、汉、回、土、撒拉、保安等 15 个民族少数民族构成，基本将西北主要少数民族包含在内。
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二、相关理论分析
（一）风险社会理论
关于“风险”一词的由来，大致有两种传说广为流传。较为常见的一种说法是：远古时期，临海以打渔为生的渔民们每次在出海前都会祈求神灵的保佑，盼望海面风平浪静。但往往也是“风”带给他们无尽的灾难，因此“风”伴随着“险”发生，也就产生了今天所谓的风险。另外一种说法则称，“风险”（RISK）来源于意大利语的“RISQUE”,本义是指在海上遇到危险或触礁，主要反映资本主义早期海上航行活动中的一些可能发生的危险，偏重于指自然事件。②现代意义上的风险以完全超越了词源的本意，伴随着人类社会的不断进步，“风险”一词成为了人类生活中出现的高频词汇，其核心含义是对“未来结果的高度不确定性”。
提及对风险社会理论的研究，最具影响力的当属乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯以及斯科特拉什三位学者。风险社会这一概念最早是在乌尔里希·贝克的《风险社会》一书中首次提到，他特别关注的是现代科技革命带来生产力的进步和生产关系的变革，在这种环境之下社会面临的风险，将后现代社会诠释为风险社会。③与贝克关注技术和生态风险不同，吉登斯作为现代性理论的集大成者，他关注的焦点是制度带来的风险。吉登斯是通过社会学的角度来解读现代性的，他认为：“现代性指社会生活或组织模式，大约 17 世纪出现在欧洲，并且在后来的岁月里，程度不同地在世界范围内产生着影响。”①他提出，现代性包含工业主义、资本主义、系统监控及军事力量四个制度性维度。作为奉献社会理论文化主义学派的代表人物，拉什赋予风险以美学意蕴，并提出风险文化的核心在于美学性的反身化和日常生活的美学化。由此，以上三位学者在风险社会的基础理论研究上形成了主观与客观的结合，为后人的研究提供了扎实的理论基础。
当代社会的风险问题大致划分为社会层面的整体性风险与个人层面的风险。社会层面的风险是指整个社会群体都会面临的风险，包括自然灾难、暴力恐怖事件、公共卫生事件等。而个人层面的风险通常指公民个体在社会生产事件中遇到的危机，如安全生产事故、交通事故等。与传统社会的风险相比，受全球化的影响，风险已不再拘泥于某一单一国家，而是世界各国共同面临的难题。我国正处于社会转型期，在现代化建设的过程中由于原有社会体系的重组、贫富差距拉大等原因，各种社会矛盾尖锐，因此风险社会理论研究可以为处于社会转型期的中国提供社会风险管理与公共危机治理的理论基础和依据。
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第三章 民族地区政府应急管理能力评价指标体系设计....................13
一、民族地区地方政府应急管理能力评估指标体系设计............................13
（一）指标设计的思路............................13
（二）指标设计的原则....................................14
第四章 青海省黄南州政府应急管理能力实证分析................................25
一、 青海省黄南州基本概况..................................25
二、结构方程模型的确立................................26
（一）结构方程模型.......................26
（二）潜变量和显变量的定义..............................26
第五章 西北民族地区地方政府应急管理能力提升对策........................37
一、完善地方政府信息沟通建设..................................37
二、加强部门联动机制的建立...............................37
第五章 西北民族地区地让政府应急管理能力提升对策
一、完善地方政府信息沟通建设
突发性公共危机事件发生以后，应急信息系统服务于应急管理的预防、准备、响应和
