本文是一篇行政管理论文，本文的创新之处在于：目前学术界对于突发公共事件的研究多集中于政府应急管理能力的研究，而本文将研究视角定位于我国基层公务员，研究基层政府中公职人员在处置突发公共事件中的能力，其研究内容的主体具有创新性。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
步入 21 世纪后，全球各国边境内的突发公共事件频频发生，而且其爆发的频率呈现出不断升高的趋向，且发生的种类之多，波及范围之广，严重危害了世界各国的和平、稳定与发展。当前中国正处在特殊的关键时刻，行政方面的改革也步入攻坚期，同样也受到突发公共事件的不断侵扰，例如，2003 年至 2018 年这 15 年期间发生了多起波及全国的大规模突发公共事件，其中涉及公共安全的有规模较大的 SARS 疫情、H1N1 以及 H7N9 流感；自然灾害中震级最大震感最强的有四川汶川、九寨沟县的地震；社会安全事件中规模最大及关注度最高的有江苏启东以及孟连群体事件；事故灾害中规模较大影响较远的有天津港特重大爆炸安全事故等。据统计，2010 年以来全国各地的突发公共事件使我国上亿人次受灾，单 2010 年就有 4.3 亿人受灾，造成的损失达 5300 多亿，2013 年受灾人数虽然比 2010 年低 0.4 亿人左右，但是其造成的损失却比 2010 年高出 600 多亿。这些事件的发生对当前中国的各个领域均酿成无法估量的后果，威胁了本国社会的安定，也妨碍了本国经济的繁荣进步。
2003 年 11 月我国人事部印发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》中明确指出：合格的公务人员必须具备的通用能力有依法行政能力、公共服务能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力以及心理调适能力等九大能力。其中，明确强调了公务员应该具有较为高超的应对突发事件的能力，并且需要给予足够的重视和关注。同时基层公务员处于我国的最基层，在公务员队伍中占比最大，是其主要构成部分，在行政管理活动中执行具体的行政事务，同时直接面对服务于公众，在应对突发公共事件时都是在最前线冲锋陷阵，因此他们具备应对突发事件的能力以及能力的强弱就彰显得十分关键。此外，在 2007 年 8 月底通过的《中华人民共和国突发事件应对法》中更是明确提出国家要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。一系列法规条例的颁布充分体现政府对应对突发公共事件的重视，表明基层公务员具备较高的应急能力是十分重要和必要的。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外相关研究现状
国外一般把突发事件、危机以及公共紧急事件不做具体区分一并加以概括研究，西方国家对于危机管理的研究起步比较早，美国是最早关注并进行这方面研究的国家，最早可以追溯到 20 世纪 40 年代，该国就开展了相关的钻研工作。从此危机管理就成为了众多学者研究的对象，随着国际社会的不断发展，国际掀起了一股研究危机管理的热潮，一时间涌现出大量优秀的研究成果。国外理论界对于危机管理的深入探究较多的汇集在下述两个方面：
(1)危机管理理论研究
危机管理理论在 20 世纪时由美国著名学者查尔斯·赫尔曼（C·F·Herman）首创，此后不断进行深入研究，该理论首要内容包括社会管理以及财经学等多项内容。随着危机管理理论的不断发展，各类注重点不同的学者站在各自的角度所钻研出来的内容也有所差异。劳伦斯·巴顿认定危机是随机的，能够引发潜伏的消极影响的紧急事件，其所造成的后果会给社会各界带来巨大的损害，同时危机事件影响的范畴已经扩大到社会的各个层面，因此巴顿认为在进行危机管理时，要坚持以人为本，以人民为中心，将危机事件相关的信息向社会披露，对受害者给予高度关注。史蒂芬·菲克（StevenFink）1986 通过医学的视角对危机管理进行研究，他认定的危机是指事件处在将要发生本质性改变的一个极其波动的时间段或者是一种极其颠簸的状态，并对该理论的过程展开详细且透彻的研究①。Gree（1992）认为危机管理是指当这类事件已经变化进展到一个不可控或者是失控的状态下，需要相关的政府部门和相关的人员迅速采取相应的措施，全力控制事件的发展，使危机事件在人为的努力下逐步处于可控状态。Thierry Pauchant(1992)把危机管理的过程细划为 5 个环节，分别是信息识别、信息收集、形成极佳的处置方案、进行事件控制、最后进行相关信息的舆论引导。诺曼·R·奥古斯丁（Norman·R·Augustine）于 2001 年在《危机管理》的研究中指出危机管理的过程是一个系统化的过程，它包括识别所收集到的危机信息，进行相应的危机处理等多个环节，总结出了较为丰富和实用的危机处理的方法技巧。
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第 2 章 相关基础理论分析
2.1 基层公务员应对突发公共事件能力的相关概念
2.1.1 突发公共事件
自从美国“9·11”恐怖袭击事件后，人类社会相继经历了 SARS 疫情、美国“卡特里娜”灾害、本国四川 8.0 级地震、日本核泄漏等规模较大的突发事件，这些公共事件造成的严重影响给各国政府以及人民造成了前所未有的冲击，引起境内外各行各业的广泛热议，加快了理论界对于突发公共事件定义的研究步伐。
在国外，与突发事件相一致的有公共紧急事件、危机、灾害和风险的多种表述，但更多的使用危机这一概念。当前，国际社会上最具有权威性和代表性的主要是欧洲人权法院对“公共紧急状态的”解释，“公共紧急状态”是指一种紧急的、迫在眉睫的危机或者是危险的局势和情景，其影响涉及全体公民，并对整个社会的正常生产和生活秩序构成重大威胁①。
我国针对突发公共事件的研究，最具权威性的解释要属国务院于 2006 年初颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》中对其概念的具体介绍“突发公共事件是指突然间发生，造成或者可能造成重大的人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重的社会危害，危及公共安全的紧急事件”。在 2007 年 11 月 1 日执行的《中华人民共和国突发事件应对法》中用“突发事件”代替了“突发公共事件”，对突发事件的定义为“突然发生，造成或者可能造成严重的社会危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。两者相比较而言，前者强调了事件的严重后果，后者强调在紧急的事态下需要采取紧急措施予以应对，后者是对前者的补充和完善，两者从根本上没有本质的区别。但是从学术角度来说，两者的含义是一种包含和交叉的关系。突发事件包含在社会公共领域发生的造成严重后果的紧急事件，也包含在私人领域包括一个家庭一个企业里发生的只对家庭或者单个企业造成严重影响而并未对社会造成严重影响的危机事件。而突发公共事件是指在公共领域里发生的不包含私人领域里发生的突发事件，但是并不排除私人领域里发生的突发事件因处理不当而发展演变成突发公共危机事件，两者不能完全区分或是独立开来。
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2.2 基层公务员应对突发公共事件能力的构成
能力影响任务及目标达成的效果，公务员应急能力是衡量其处理突发公共事件水平的重要尺度，同时也可直接影响到事件的处决效果。在应对突发公共事件的过程中，对于基层和中高层公务员的应急能力要求也存在差异和不同。对于中高层公务员而言，在应急过程中更加注重其政策制定能力、总体布局能力、战略规划能力以及决策部署能力；而基层公务员在应急过程更加注重识别预警能力、执行处理能力以及善后恢复能力。但是两者的应急能力又不是绝对的区分，而是存在交叉和重叠的部分，即两者都需具备一定的决策能力和驾驭能力。而我国基层公务员应急能力的具体构成与危机管理生命周期的构成相一致，主要由三大模块构成，即危机事件的前中后三个阶段，相应的基层公务员应急能力主要分为事前分析预测、事中快速应对以及事后善后处理这三个能力模块。
2.2.1 事前分析预测能力
突发公共事件的发生常常带有不确定性的因子，但是势必也存在着一定的因果关系。尤其是自然灾害类事故，在其发生之初，往往会出现这样或那样的迹象和端倪，基层公务员在日常的工作中要保持高度的危机感和紧张感，善于实时捕获并整理那些初露端倪的迹象，收集整理相关的信息并准确判断事件的性质，做出科学的预测，根据危机事件的严重程度，发布相应等级的预警，积极主动的做好相关的准备工作，制定了解突发公共危机事件的总体预案，熟悉运用相关的法律条文，掌握处理的方法和流程，做好应急物资、应急资金的储备，尽量将公共危机事件消灭或者是控制在萌发阶段。由此，基层公务员在应对突发公共事件的分析预测能力模块可以细化为危机识别鉴别能力、预警预测能力以及控制驾驭能力等①。
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第 3 章 我国基层公务员应对突发公共事件能力存在的问题分析 ............ 17
3.1 事前分析预测能力不足 ..................... 17
3.1.1 识别分析能力不足 ........... 17
3.1.2 预警预测能力不足 ............... 18
第 4 章 基层公务员应对突发公共事件能力存在问题的原因分析 ............ 23
4.1 基层公务员应急能力不足的内在原因 .................. 23
4.1.1 危机意识薄弱 ..................... 23
4.1.2 应急管理知识储备不足 ................ 23
第 5 章 基层公务员应对突发公共事件能力提升的措施.................... 27
5.1 树立正确应对突发公共事件的意识 ................
