第 1 章 绪论
1.1 研究背景
（1）党和政府推行了许多机构精简与领导干部人事管理方面的行政体制改革。
继 1978 年十一届三中全会之后，政治路线得以确定，领导干部队伍建设成为社会主义建设的关键因素。1980 年 8 月 18 日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上阐述了《党和国家领导制度的改革》的基本内容，1982 年，国务院颁布了《关于建立老干部退休制度的决定》，明确废除了党政领导干部职务终身制，强调要将老干部离退休制度当作一项常态化工作来严格落实执行，此后，关于党政领导干部制度建设与体制改革的工作相继开展，而且机构精简与人员分流均是改革重点，尤其是 2006 年的《公务员法》将公开选拔、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除以及引咎辞职等关于党政领导干部退出的内容列入法律条款，这就明显增强了党政领导干部退出制度的权威性与强制性。
通过广泛的探索与试验，基层领导干部退出获得了一些有益经验，例如：废除党政领导干部职务终身制、创建党政领导干部离退休制度、借鉴实行欧美等发达国家的公务员制度、公开选拔党政领导干部、党政领导干部竞争上岗，最终实现党政领导干部的“四化” （革命化、年轻化、知识化、专业化）要求，这些改革成果与经验就是党政领导干部退出制度框架的现实注脚，而且应该给予充分肯定。
（2）基层领导干部退出领域的改革仍然比较薄弱。
政府部门机构臃肿、领导干部素质参差不齐等问题可以说是世界各国都在面临的现实难题，近年来，我国一直在着力推进大部门体制改革、行政机构精简以及领导干部问责、引咎辞职、辞退等方面的体制改革。
但是，通过改革实践可知，由于“官本位”、“能上不能下”等传统思想作祟，再加上县乡镇政府领导干部退出政策执行力不足，从而致使基层领导干部退出方面仍然是薄弱环节，改革力度仍然需要加大，配套措施也需要完善。例如，退出氛围未形成、退出标准难把握、退出干部难安排、退出制度在执行中陷入僵局，而且有些县乡镇政府部门仍然存在领导干部素质不高、追责不到位等尴尬问题，甚至有些基层领导干部还在退出之后利用以在职时的特殊关系来进行权力寻租，这对服务型法治型政府建设产生了不容忽视的阻力。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
首先，本文针对国外典型国家与地区的公务员退出制度以及国内基层领导干部退出方面的文献资料进行了总结归纳，并提炼出了近年来研究的薄弱之处，进而为本文的研究写作指明了思路与方向，这必然会为公共部门人力资源管理的理论研究提供一定参考。
其次，由于我国行政文化历来深受“官本位”、“能上不能下”等传统思想的影响，在加上东中西部各省市县乡镇在经济文化以及民风习俗的具体差异，因此，本文对基层领导干部退出方面基本内容阐述以及现存问题、主要原因、改进之策的总结归纳，也必然会对行政文化、基层政府管理以及领导科学等领域产生一定的参考价值。
1.2.2 现实意义
第一，本文对基层领导干部退出问题进行研究能够促进领导干部人事制度改革。继 1980 年邓小平阐述《党和国家领导制度的改革》之后，历经多次变革，我国基本形成了择优录取、竞争上岗、有进有出的领导干部管理机制。基于此，对基层领导干部退出制度进行思考研究，可以发现改革实践中的问题，进而健全完善领导干部退出体系的具体安排，这就必然会增强我国领导干部人事制度改革举措的可操作性。
第二，本文对基层领导干部退出问题进行研究能够不断提升基层领导干部队伍的整体素质。县乡镇政府要想合理有效地配置领导干部这一群体的人才资源，就必须思考如何健全完善基层领导干部退出体系的具体方案，唯有如此，才能够形成进有所位、出有所为、有序流动、强化竞争、上下畅通、新老交替、新陈代谢、综合配套的干部制度体系，从而使县乡镇政府形成一支精干、廉洁、高效的基层领导干部队伍。
第三，本文对基层领导干部退出问题进行研究能够缓解财政压力。据统计，我国有些县乡镇政府的领导干部数量过多，甚至出现了人浮于事、责权混乱、领取空饷等尴尬事件，再加上“三公消费（因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费）居高不下，从而导致行政经费开支严重超标，这明显加剧了国家与地方政府的财政压力，因此，不断完善基层领导干部退出体系符合缓解财政压力的现实诉求。
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第 2 章 基层领导干部退出的基本内容概述
2.1 相关概念界定
2.1.1 领导干部的内涵
从词源学角度来看，“领导干部”属于复合概念，由“领导”与“干部”组合而成，要想准确界定“领导干部”，就必须首先要理清“领导”的内涵。
据现代汉语考证，“干部”一词属于舶来品，在美国与英国，“干部”（leading cadres）主要是指军队骨干且将行政机构的文官排除在外。在德国，“干部”最早是指军队中下级军官，后来则泛指担任某种级别职务的人。在法国，“干部”主要是指担任一定级别职务的负责人，而且也将行政机构的文官排除在外。在日本，“干部”主要是指社会组织的负责人。在苏联，“干部”的外延则最宽泛，主要包括党、苏维埃、工会、共青团以及科学、教育、军队和国民经济所有部门以及中关键、稳定、受过专业训练的工作人员。
“领导”也是舶来品，在《辞海》与《辞源》中，没有“领导”一词，只能查到“领袖”一词，《辞海》认为“领袖”就是“为人表率的人”，但是，目前，“领袖”通常是特指党和国家最高领导人，“领袖”的地位明显高于“领导”。
从动态层面来分析，领导是指具有一定权力或影响力的工作人员引导组织成员共同达到预定目标的活动过程。从静态层面来分析，领导是指某个组织或团体中履行领导职务的工作人员。通常来讲，领导职务特指具有下级的职务，领导干部则主要是指在党政机关或社会组织中，能够引导、激励、引导下级成员为实现各种预期目标来开展各种活动的公职人员。
《现代汉语词典》认为领导干部主要包括两类人群：一是国家机关、军队、人民团体中的公职人员，勤杂人员与士兵除外；二是担任一定领导工作或管理工作的人员。尽管“领导干部”一词有多种解读，但通常来讲，领导干部具有“国家领导干部”与“党的领导干部”之分，领导干部外延大致包括政党机关领导干部、国家机关领导干部、国有企事业单位领导干部、群团组织领导干部、军队领导干部、专业技术领导干部等。《党政领导干部选拔任用工作条例》认为领导干部主要包括：全国人大常委会、全国政协、国务院、中央纪委工作部门、最高法、最高检及其内设机构的领导成员，省市县区地方政府、党委、人大常委会、政协、纪委、法院、检察院及其工作部门的领导成员，乡镇政府及党委的领导成员。
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2.2 基层领导干部退出的理论基础
任何改革实践都离不开科学理论的指导，由于基层领导干部退出涉及领域广泛且实施难度较大，再加上各县乡镇政府的个性化差异，这就需要相关的理论思想来为基层领导干部退出体系的框架设计与具体实施提供必要的理论参考与操作标准，进而保障基层领导干部规范有序地进出上下。
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论的主要内容包括：坚持“理性人”假设、改变传统僵化的官僚体制与科层组织结构、精简机构分流人员、构建扁平型组织结构、借鉴企业现代化的管理方式、打破政府的垄断地位、打击公权力寻租行为、避免政府失灵、发挥市场的基础性调节作用、强调成本与效率、引入竞争机制、以竞争求生存、增强人力资源管理的灵活性、推行合同雇佣制与绩效工资制、打破终身任职、顾客导向、改造政府、重塑政府、提升政府管理效能与服务水平。
由于新公共管理理论要求政府领导者转变官僚思维并以企业家的立场来为辖区公民（顾客）提供优质高效的公共服务，公民成为顾客，就有权利评价政府部门的工作绩效，由此可以看出，新公共管理理论在人事管理方面主张竞争、灵活的管理方式，并非一经录用就必然会永久任职，这就倒逼政府领导干部必须通过公平竞争来获得上岗机会，并以积极努力的态度来认真工作。如果领导干部失职或犯错或消极怠工，那么就会被迫退出领导岗位。例如，近年来，国务院与各省市县乡镇实施的领导问责、引咎辞职等工作都是在新公共管理理论具体内容指引下开展的。
众所周知，政府部门的党政领导干部历来是一个相对特殊的人群，尤其是各县乡镇基层政府与党委的领导干部，他们不仅直接服务于当地人民群众，而且一直处于国家政策执行落实的最前沿，因此，基层领导干部的进出上下与日常管理状况，将会直接影响辖区公民对政府的认识与看法。唯有依据公共部门人力资源管理理论来合理配备人才资源，恰当处理各县乡镇基层政府与党委领导干部的进出上下问题，才会真正形成基层领导干部择优汰劣、新陈代谢与更新换代的良性循环，进而增强基层领导干部的责任感与整体素质，最终不断提升各县乡镇基层政府与党委部门的行政效能与公共服务质量。
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第 3 章 当前我国基层领导干部退出的主要问题及原因..........................16
3.1 A 县近年来基层领导干部与普通公务员退出状况分析...................................16
3.2 当前我国基层领导干部退出的主要问题.............
