本文是一篇行政管理论文，本文在前人研究的基础上，以领导责任为突破口，提出对领导责任追究的观察与思考，笔者研究能力有限，有些问题研究不够深入，提出建议也比较粗糖，如何才能实现领导责任追究的理性化、制度化，行政问责究竟采用统一立法还是分散式立法，立法要解决哪些问题，如何保证领导责任特别是间接责任追究的合理性等等。
一、领导责任的内涵、特点与理论、现实基础
（一）领导责任的内涵与特点
从管理意义上说，领导者是在组织管理层级中处于领导地位，并且实施领导行为的人。我国通过公务员法将公务员职务分为领导职务和非领导在职务，其中领导职务层次包括：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。一般认为，只有担任了相应的领导职务，才能获得与职务相对应的行政部门的工作权限，从而负有领导取责，产生相应的领导责任。因此本文所涉及到的领导是指担任领导职务的公务人员。
1.领导责任的内涵
汉语中的责任主要有两层含义；其一是指分内应做之事；其二是指因没有做好分内应做的事，而应当承担的过失。２相应地，领导责任也有两重意思；第一，领导者在一定的岗位上所应当承担的角色义务，是一种职责，是第一性的；第二，领导者因未能履行好领导职责而要承担的否定性后果，是第二性的。第二性的领导责任以违反第一性的责任为前提，表现为对领导者施加惩罚性措施，是对责任的追究，也是本文所述领导责任的内涵所在。
（1）第一性的领导责任
第一性的领导责任意味着领导者要有高度的职责感和使命感，作为一种角色义务，领导者与普通公务员的角色不同决定了领导职责与普通公务员的行政职责有所不同。领导职责是领导者应尽的义务，也是行政系统和社会公众对领导角色的职业要求、政治要求及道德要求。至少包括：
第一，职业义务。每一具体的领导岗位都有其主管的各项具体事务，领导岗位也有其相应的职业规范，职业义务对应着领导职权，既有微观的职业专业性要求，也有遵守相关的规章制度，推动来自上级的法律法规得到有效执行等等方面的要求。此外，领导者的职业义务主要在两个方面与一般公务员有所不同。第一，决策。官僚体制下，决策权被层层上收，领导者获得了最终决策权，同时，在专业分工和越发复杂的行政管理层级下，决策权被分散在各级领导手中。各个层级的领导者拥有不同程度的决策权限，总的说来，对所管事务作出决策是领导者的职责所在。第二，选拔用人。领导者作为一个团队的领头羊对所管辖人员进行全面的观察并且选拔出合适的人才到合适的岗位，实现人尽其才是领导者的重要任务。
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（二）追究领导责任的理论依据
1.科层制理论
科层制理论由马克斯韦伯创立，是公共管理学最为重要的理论之一，所谓科层制是一种专业化的行政管理体制，在姐织结构上采用分层负责、专业分工的形式，训练有素的专业人员依照一套既定规则负责相应的工作，具有稳定性、等级严密、专业化等特点，适应工业化大生产的效率最高的一种组织形态。
现代政府在民主外衣的包裹下，其体制内部通过严格的科层制保证行政效率，通过自上而下的命令链条确保行政系统运行在有序当中。由于＂社会的或政治的意义上的权为，意味着权威和上级与下级之间的一种关系＂气一方面，科层制意味着权力与责任之间的对等关系。在科层制下，级别高低意味着权力等级的高低，保证权责一致是问责领导责任的主要理论依据，有权必有责，身居领导岗位获得了相应的领导权力便要为此承担相应的责任。权责具有不可分割的特性，领导者的权力是一种公权力，与领导角色相伴相随，领导者的行为也要受到法律法规的规范，不存在无权力的责任，也不存在无责任的权力。权力越大也就意味着责任越大，领导者获得的是比一般公务员更大的权力，它们也就要担负起更大的责任。权力给予了领导者积极作为的能为和空间，领导责任则从负面消极地防止领导者行为产生偏差，促使其运行在负责任的轨道上。另一方面，科层制使得自上而下的问责成为可能。由于政府的运作依靠科层体系层层分解，上级有权力分配任务给下级，有权力对下级提出工作要求。上级机关有能力把控和监督下级部门的工作情况，并对其提出质询。
2.行政伦理理论
责任是行政伦理学最为关键的概念之一，行政伦理的终极价值追求正是行政责任的实现。马克斯韦伯提出了＂责任伦理＂的概念，责任伦理＂要求对客观世界及其规律性的认识，行动者审时度势做出选择，因为他要对行为后果负责＂许多行政学者从不同视角看到责任对政府的重要性，对公务人员的伦理责任进行研究，从而形成了有关行政人员伦理责任的重要理论。如库珀的主观责任和客观责任理论，斯塔林认为回应、胜任能力、正当法律程序、负责、廉洁等是责任的主要内容；国内的张康之教授、张李景鹏教授也有行政伦理责任的相关研究。吉伯特认为责任的行政控制机制是实现行政责任的重要手段，库珀也认为可以通过内部控制来达成行政责任。可以说，行政伦理学指出了官员自觉的责任意识是行政人员的重要素质，指出行政人员要的一系列伦理责任，如等级责任政治责任、道德责任、法律责任等等。
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二、领导责任追究实践的考察
（一）案例选取与变量定义
本文选取互联网上发表的的21份特别重大生产安全事故涉及到问责处理决定的调查报告作为研究资料，以这些报告中304位领导人的问责建议作为样本进行分析，这些调查报告可在人民网以及国家安全监督管理总局上查询。根据变量定义，排除出被追究司法责任以及被问责的非领导工作人员，对样本涉及到的领导按照领导层级、事故层级、领导责任性质、问责事由、问责结果按照升序进行编码。其后利用SPSS18.0对样本数据作处理。
（1）问责领导层级。送些调查报告中涉及到多位问责对象，领导问责对象的重要组成部分，结合我国公务员行政级别，本文将所问责的领导划分为8个等级，数字1-8进行编码：1代表乡科级副职；2代表乡科级正职；3代表处级副职；4代表处级正职；5代表厅局级副职；6代表厅局级正职；7代表省部级副职；8代表省部级正职。
（2）事故层级。指调查报告中指出的事故发生地的行政层级。张创新等人的研究指出事故发生地的行政层级对行政问责结果有直接影响，本文将其作为一个变量，事故发生在乡镇级别定义为1，事故发生在县及不设区的市定义为2，事故发生在设区的市（排除直辖市）定义为3，事故发生在直辖市定义为4。
（3）领导责任性质。在这些具体问责事件中，毎一位被问责领导与事件的关系不同，事故报告中主要表述为主要领导责任和重要领导责任两种。本文将重要领导责任定义为1，主要领导责任定义为2，报告中没有明确指出是何种责任的定义为3。
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（二）领导责任追究实践的一般描述
1.领导层级。21例特大事故主要发生在地市级，共304位领导被问责，乡科级副职、乡科级正职、处级副职、处级正职、厅局级副职、厅局级正职、省部级副职、省部级正职所占比例分别为7.2%、20.4%、25.3%、24.7%、11.8%、8.9%、1.3%、0.3%，领导层级越低，被问责的风险越高，被问责的77.6%是处级及以 下领导，厅局级以上领导被问责较少，处级领导被问责的最多。这些被问责领导基于重要领导责任被间责的占66.8%，因主要领导责任被问责的占26.3%，说明行政问责的范围不局限于问责直接责任领导，间接责任人被问责的风险也比较大。
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三、领导责任追究的制度文本分析............26
（―）领导责任追究的制度文本形式.............26
（二）领导责任追究规范的基本特点............27
四、完善领导责任追究制度的思考.........33
（一）完善领导责任追究的制度规范.............33
（二）责任追究应坚持基本原则.............34
四、完善领导责任追究制度的思考
（一）完善领导责任追究的制度规范
自2003年行政问责被大范围使用来，很长一段时间内，中央并无确切的制度规范，也没有形成问责惯例，许多地方抢先出台了一些行政问责规定，在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台以后，它实际上充当了中央层面上的问责规范，实际上与《公务员法》等一起构成了我国行政问责的制度体系。《公务员法》、《行政监察法》中渉及到的领导责任追究的内容非常有限，制度文本存在的问题要求加强立法的完善。
有学者认为应该制定一部《行政问责法》，通过统一立法解决目前制度规范上存在的漏洞和瑕疵。通过对制度规范的梳理，不难发现，有关问责和领导责任追究的规定并不缺乏，甚至非常繁多。但是却没有一部人大制定的专门的行政问责法来做规范，学界对立法的呼吁也由来已久。学界对统一立法的热情与立法实践的冷淡形成鲜明对比，也不禁让人思考统一立法是否必要、可行。制定统一的行政问责法至少还面临几个问题，第一，行政问责的内涵问题。行政问责的内涵在学界还有争议，行政问责的各个要素都没有形成共识，采用不同的概念内涵势必影响立法中对问责的主体、客体、问责事由等等的具体规定。第二，法律权威问题。当前一些法律已经对行政问责作
