本文是一篇公共管理论文，本文以重庆市J区为主要研究对象进行的探讨，试图构建政府相关部门主导、农民用水户协会为主体和农户参与的农业灌溉用水管理机制，各方共同发力，激活和畅通农业灌溉用水管理的最后一公里，为政府今后制定政策提供决策建议，也对其他城市的灌溉用水管理具有一定的参考价值。
第一章相关概念与理论基础
第一节相关概念
一、农业灌溉用水
农业灌溉用水，主要指农作物浇水作业时所需要的用水量，虽然现代浇水作业大多采用各种水利工程进行灌溉，以适应粮食作物对水的需求，但农作物用水量又受用水水平、天气、土质、耕种方式、灌溉技术等各种因素的影响，因此地区差异性极为显著。因为各地的水源条件、作物种类、耕作面积不同，用水量也不尽相同，因此农业的灌溉用水还和各地天然的降水有密切关系，在缺水时，水就是利，雨水过多时，水就是害。本文主要指重庆市J区农作物灌溉所需要地面灌溉用水量，农业灌溉用水与水利工程的管理是密不可分的，建立完善的农业灌溉用水机制是提高灌溉供水能力、应对旱涝灾害及增加农作物收成的重要途径。
二、管理机制
“机制”一词最初属于工程学术语，对应于英文mechanism，原指机器的构造和动作原理，并利用机器完成不同的活动，实现不同的功能，它们被广泛应用于不同的研究领域。在公共治理领域，机制：以客观规律、组织结构为基础，由不同的规章制度构成的管理体系、系统，某一项单个的规定、措施或办法不能被视为一种机制，而一个项目不同部分之间的关系或者若干事物与一项功能之间的相互关联应被称为一种机制。
“管理机制”实际上是为了达成某个确切的管理目标，以有关事务、事件的内在运转机理为基础，考虑现实条件的约束，并人为创设出的一整套包括了准则、模式、规范、流程，具有相应能动性的处理方案①。管理机制通常用来规范管理和提高效率。
第二节理论基础
一、公共产品理论
公共产品实际上和私人产品属于一个相对应的概念，公共产品别称是公共物品，不同的研究人员对这一名词定义有着不一样的认识和见解。典型代表是1954年，萨缪尔森发表的《公共支出的纯理论》一书中，所公布的观点：“每一个个体对于此类产品的消费，都不能够对其余社会成员对这一产品具有的消费行为产生消极影响”。在更新的第19版之中，他指出：“公共物品就是可以把效用拓展到他人的成本几乎为零，且没有办法排除他人，一同参与享受的一类商品。因此可知，在区别公共产品的基础标准方面，萨缪尔森先介绍了消费层面的非竞争性后，又重点强调了非排他性。因为非竞争性、非排他性标准的限制，明确了消费公共产品的收费仅仅由市场当作供给主体是远远不可以的，公共产品的提供者必须由政府扮演。而布坎南则认为。公共产品还可是“某个企业，或者一个社会，因为任何原因，通过企业机构供给的货品或公共服务”①。同时他还认为，生活当中，大部分产品所表现出的特征一般是处于私有产品、公共产品之间，属于“俱乐部产品”，且萨缪尔森所给出的公共产品定义，本质上是指很少部分的纯公公物品。按照这样的公共产品概念，他们指出，依照排他性的难易程度、竞争性的高低水平，能够对物品进行细致的划分，具体包括下述四大类，如表1.1所示：
第二章我国农业灌溉用水管理变化发展的历史沿革
第一节传统社会时期（1949以前）
传统社会时期，我国创造了辉煌的农业文明，灌溉管理制度也是长期领先于世界的。在长期的历史实践过程中，传统社会逐步建立了完善的水管理体系，包括专门的灌溉管理机构、完善的水利管理法律法规和乡规民约为主导的民间自主自治的灌溉制度。
一、专门的水利行政机构
有关水利行政机构的历史，我国最早于原始社会后期便设立了水利行政机构，大禹主管水事、水利，在《尚书.尧典》早有记载，当时将这个职位称作司空。历代在中央设立有专门的水利管理职官，秦汉是都水长（令、监等），隋代开始实行三省六部制，在工部之下设水部，主管水政，唐宋因袭。明清在工部之下设立都水清吏司，主管全国水政，还设立总理河道、河道总督等专门治河机构。时间来到民国，那时候主管水政的最高机构叫做全国水利局，是中央专门设立的。以此为前身，水利部成立于1947年，全国水利委员会在经济委员会下也有设立。
二、颁布农田水利管理法规
早在公元8世纪的唐代，中央政府订立了《水部式》，对全国水资源管理进行了立法。这一管理制度一般囊括了下述4个层面的内容:第一，灌溉行政管理制度。干支渠设置渠长等管理人员,负责看护水利设施和按照计划分配用水。第二，灌区维护运行管理制度。灌区的维护出工由受益农户承担，包括公廨田和职分田也应和灌区农田一样，平均摊派。第三，水资源分配制度。大型水利工程设置闸门和分水设施,按照分水比例轮流灌溉。灌溉前必须事先提出申请，并报告田亩面积，批准后方可配水。配闸设置于渠上，用以调节灌水时和量。闸具有相应的规格，必须在官方监管下建造，不得私人修建。地势较高的农田，不能在主干渠上修堰壅水，只能把取水口往上延伸。四是关于航运灌溉和水碾水磨等用水分配问题的具体规定，一般要在保证航运的基础上再保障灌溉用水。
第二节计划经济时期（1949—1978）
新中国成立到改革开放前，我国农村水利政策具有“民办公助”的特征，灌溉管理处于计划经济时代的政府统筹和管理时期。
一、大规模兴建农村水利工程
新中国成立初期，我国农业水利事业的工作重点主要是采取兴建重大水利工程、整修河流和积极预防山洪捞灾害等形式,来带动和辅助国内民众共同兴办水利工程事业。在资金的投入方面，当时中央政府的投资原则是“只有较大的或是民众无力经营的农业灌溉工程项目进行投资”。与此同时，中央政府还要求广泛发动全国广大人民群众积极投入农田水利建设，民众参与水利建设，包括三类情形：一类是有偿参与，即参加者能够获得相应的补贴；另一类是基层根据中央文件精神组织民众参与义务劳动，这种形式大多是面向基层的中小型农田水利工程；再一类是军队支援水利建设。农业生产条件在这个阶段获得了飞速提升，同时也大大发展了农村水利事业。三大改造完成后,中央在农村政策做出调整,大力发展农业合作社,农村水利政策也开始做出重大调整。1957年国家明确提出，国家在整个水利工程当中所充当的角色是必需性的辅助角色，合作社社员在水利工程建造之中应当积极参与，工程不论大小，都应该认真学习、落实勤俭办水利的精神，节约成本，多干实事。在整个集体化阶段，政府主导下“民办公助”的农村水利体系在全国范围内开始稳定和延续下来①。
二、组建水利工程管理机构和管理队伍
新中国成立后，农田水利事业把建立健全各类灌区管理组织作为重要任务。1953年，全国水利会议提出：“要及早建立适当机构或指定专管人员，迅速订出管理章则,把所有的工程都好好管理起来,使它发挥应有作用”。1955年，全国水利会议指出，建立和健全管理机构及用水组织，用水制度，培养训练干部迅速扭转灌溉管理工作的领导。对灌区管理机构，应本着精简上层充实下层的精神加以调整和充实，新修的灌溉工程应当马上建立管理组织。②第一个五年计划时期，国家开始成立水利工程管理机构。水利部成立工程管理局，负责全国水利工程的管理，“大跃进”时期，国内掀起大规模水利建设高潮，而却出现水利工程的管理低潮，“重建轻管”的思想开始蔓延③。1961年，水利部公布颁布了水库等水利设施的管护规范，水利工程管理逐步得到重视起来。后面文革时期，很多水利管理制度被废止，水管理机构被撤销，管理方面遭受重创④。
第三章重庆市J区农业灌溉用水管理机制运行状况.............25
第一节重庆市J区农业灌溉及用水情况............................25
一、自然条件........................25
二、农作物种植情况................................25
第四章重庆市J区农业灌溉用水管理机制存在的问题分析.....39
第一节政府相关部门管理层面............................39
一、管理体制不顺，职能弱化............................39
二、人员结构失衡，整体素质偏低........................................39
第五章重庆市J区农业灌溉用水管理机制优化的对策建议.....49
第一节优化水利管理机构职能....................................49
一、转变职能，打造服务型政府..........................49
二、理顺体制规范，实行“条块结合、以条为主”的管理方式................50
第五章重庆市J区农业灌溉用水管理机制优化的对策建议
第一节优化水利管理机构职能
一、转变职能，打造服务型政府
当下，公共事务越来越来越多，而政府精力有限，于是各级政府应逐渐向服务型政府转变，发挥各类社会组织的作用，提高治理能力。在农业灌溉管理上，政府要加强政策支持指导，加快水管单位管养分离的体制改革，支持用水户合作组织的成长，确立其用水管理的主体地位。
1.清晰定位，准确发挥指导、服务、监督职能
政府部门应该制定一系列相关政策支持用水户参与灌溉管理，并出台一列比较完整的法规性、规范性文件来明确农民用水户协会的地位，应该借助相关的立法工作来使得协会在水资源管理中发挥出更大的作用，使其能够具有水事争议的协调以及水量分配等职责，使得农民用水协会以及供水单位能够渐渐地实现自我管理。对于政府部门来说，其应该对工程设施产权以及两者的职责做出明确的定义，使得相关供水设施能够在协会以及供水单位之间实现平衡。协会以及用水单位在水价以及用水方面的意见应该一致，同时政府也应该对水费以及水价等定时进行抽查。另外，对于灌溉工程来说，其最终的设施产权的所有者应该是政府，因此政府
