本文是一篇公共管理论文，本文力图把跳出财务管理的思维，把国企资本问题放在集团管理体制和公共资本管理对策的角度进行研究，但是，囿于调研的状况和个人研究的薄弱，不可能提出理想的、完全可以操作的解决方案。这除了尚付阙如外，只能等待后续的研究中不断完善了。
1绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
（1）“管资本为主”成为时下政府推动国企改革的热议
“管资本”的前提和核心就是推动国有资产向资本的形式转变，即由各种各样的资产转变为可实现价值增值的资本，实现国有资产的资本化，政府由经营和监管国有资产转变为经营和监管国有资本。党的十九届四中全会，从深化国有企业的改革、建设具有中国特色的现代企业制度的出发，基于对国有企业资本“做强、做优、做大”的愿望，要求政府对国有企业的管理职能发生转变，即从以“管企业”为主，向“管资本为主”转变，有效发挥公共资本在政府投资中的作用[1]。这是我国近期有政府倡导和推进的国营企业改革的新思维，也是公益性国企在发展道路的新探索。国营企业必须高度重视政府职能的转变，高度重视、积极适应这一历史性变化的新背景、新形势。
（2）“管资本”已成为政府公共管理职能的重要转变
在现代治理中，“管资本”是政府公共管理职能的重要转变，是适应市场经济发展的体现，是对企业法人财产权和企业市场主体地位的尊重，更符合现代企业治理方式。因此，成为牵动企业改革，完成政企分开、政资分开的重要举措。这就要求我们坚持在企业治理中，以资本管理为纽带，加强企业治理，让国有企业在市场经济中学会生存，成为自主管理的市场主体，让国企管理形成新格局[2]。
（3）国营水务集团的重要任务是管好政府投资形成的“公共资本”
公益性国有企业或企业集团是承接政府公共服务职能、提供公共服务的重要手段之一。企业资本全部或主要由国家财政投入形成,堪称“公共资本”。资本或股份归国家所有,而且，不以营利为目的,其绩效衡量标准是社会服务或公共绩效。国营水务集团企业是政府水公共服务职能的履行者和实践者，具体承担着政府出资形成的“公共资本”的运行者。即使面对资本被政府严格管控，面对城市化的发展，面对市场经济条件下水成本的提高和水价的政府管控，特别是面对既不能走完全的市场化、地方政府财力有限、政策性资金有限、投资资金有限、市政债券和股权融资等市场融资渠道受阻、驰行不畅、商业性贷款还本付息困难增大，企业压力不堪重负的情况下，国营水务集团也应当履行管好政府出资形成的水公共资本的艰巨使命。
1.2关键词解释
1.2.1公益型国有企业
与“竞争性国有企业”相对，亦称“公益性国有企业”[3]。这类企业，在地方层面，涉及公共交通、供气、供水等领域的国有企业，在中央层面主要是指石化石油、通信服务、国家电网等大型国有企业。
“公益型国企”具有显著特征：一是本身及其产品均属于公共物品，是政府实现公共服务的手段，由国家财政开资，确保其运转；二是在社会产品供给和生产经营中存在着相当程度的垄断特点，在市场中可能成为寡头竞争；三是由政府对其要实施有效的行业监管。这些监管涉及资源配置、成本控制、资本投入、价格调整等；四是奉行社会效益高于经济效益的原则，不为政策性亏损困惑；五是公共资本的积累主要靠政府的财政拨款；六是政府各级国资委负责考核和管控。
1.2.2公共资本
所谓公共资本，是指在市场经济和公共财政下，政府对基础公共设施、公共服务领域、公共部门固定资产等方面的投资所形成的资本，简单说就是政府在公共领域投资所形成的资本，也是政府把财政的资金转化为国营企业的生产资本。公共资本包括公共设施资本和生产预算资本等方面。公共资本的类型很多，诸如政府投入到机场港口、修桥铺路、电力电网、供水供气等[5]。
公共资本是公共财政理论中的重要概念，是对政府行为的描述，与其对应的还有政府公共支出。公共支出包括三种，即公共投资支出、公共消费支出和政府金融活动。其中，公共投资又可分为两类：首先是对公益类项目的投资，包括国防设施建设、国家机构设施支出，以及教育、科研、卫生等部门的设施建设支出。其次是对农业、交通、能源、通讯、邮电等经济类项目的投资，也包括水利、气象等公共事业项目。在这里，政府的财政支持以“转移支出”的方式进行。在公共财政上，“转移支出”包括各种财政补贴支出，是政府对所属企业的无偿支出，而且可以形成受领企业的公共资本。
2 D市水务集团公共资本管理的现状分析
2.1 D市水务集团的概况
2.1.1集团属性、管理格局和服务特色
D市水务集团，全称D市水务集团有限公司，其前身的公司均为市国资委直属的国有企业，最早可追溯至市直属事业单位。2017年2月，D市人民政府组建大型国有独资企业水务集团，改制为企业模式运营。该集团的成立标志着D市水务企业由传统的分散型、不系统、孤军作战式的区域化管理，转入集团化、市场化、专业化运营新阶段。“D市水务集团的组建是水务事业体制机制创新的重要举措，是城市水务现代化建设的重要载体，有利于促进水务事业改革，提高城市管理水平，进一步提升城市的宜居环境和综合服务功能[32]。”这是水务集团成立时，D市政府的评价。
D市水务集团由原D市自来水集团有限公司、市供水有限公司、市水利建筑设计院和市排水设计院组建共同，员工3700余人，总资产达152亿元。D市水务集团机关部室有11个，其中有资金财务部、综合办公室、人力资源部、战略发展部等9个行政职能部室。D市水务集团拥有6家子公司，主要包括自来水集团有限公司、水资源有限公司、BL河水库有限公司、水利建筑设计院有限公司、排水设计院有限责任公司和饮水发展有限公司等。
D市水务集团属于大型公益类型企业，由D市政府国有资产监督管理委员会垂管，担负着D市城内五区及城外三区一县近500万人口的净水供水任务。年供应原水能力8亿立方米，日供净水能力183.1万立方米。现有水库10座、水厂14座、高位配水池49座、加压泵站616座、输配水管网总长5680公里，固定资产净值35.72亿元。
2.2 D市水务集团公共资本管理存在的问题
2.2.1政府投入企业的公共资本运营效果不理想
政府监管从“管资产”向“管资本”转变，考察D市政府对水务集团公共资本的监管绩效，就必须考察水公共资本的投入效益，并对运营效果的保值增值问题进行研判。
本文对D市水务集团公共资本的管理效益问题做了专项调查。笔者以纯属学习研究的承诺，采取拜访式、研究求助型的无记名问卷方式进行，涉及集团高管、财务人员、基层管理人员等。本次调查共发放调查问卷98份，收回有效问卷90份，回收率为91.2%。通过对问卷调查的反馈情况进行分析，数据如下：
统计分析表明，D市水务集团公共资本运行中存在的突出问题，是水公共资本政府投入效益不突出、运营效果保值增值不显著，公共资本管理效果不理想。
3 D市水务集团公共资本管理改进方案论证...............................23
3.1公共资本管理改进的理论依据.............................23
3.1.1国家干预主义政府职能理论......................23
3.1.2国有资产监管理论......................23
4 D市水务集团完善公共资本管理的举措.............................34
4.1调整体制：适应政府管理方式的转变...............................34
4.1.1保证政府出资治水有效运行.........................34
4.1.2建立适应政府监管从“管资产”向“管资本”转变的体制...................34
结论.........................44
4 D市水务集团完善公共资本管理的举措
4.1调整体制：适应政府管理方式的转变
4.1.1保证政府出资治水有效运行
政府治水，政府投资，作为承担政府委托责任的企业必须按照政府的要求，深刻体会政府意图，搞好水公共资本走向的顶层设计。
2020年2月24日，国家财政部下发了加强“政府投资基金管理”，“提高财政出资效益”的通知。给水公共资本管理重要启示：首先，注重政府投资管理，关注公共资本的运行变化。“通知”强调收回“沉淀资金”，统筹使用“财政资金”，盘活“存量资金”。其次，强调提升政府投资的使用效能。强调从严控制管理费用，提高政府投资运作效率，减少资金闲置。再次，要求提高政府出资的“财务效益和管理水平”。最后，实施政府投资基金全过程绩效管理。这份“通知”文件，说明白了政府投入公共资本的管理问题，成为促进政府出资水公共资本效益的提高的法规依据[50]。
为贯彻国家财政部发布的加强政府投资基金管理的要求，D市水务集团面对水公共资本存在的问题，应当拟定了水公共资本管理的策略。第一，制定政府的投资政策和投入水公共资本管理的细则。把贯彻政府宏观引导与完善公司治理统一起来，依法修订完善集团公司章程，完善政府投入资本管理机制，切实把握资金管理的各个环节，形成协调运作、增效获益的集团资本管理机制。第二，设计好政府出资项目管理的流程，实现从资本回归到出资效益溢出各个环节的管理完善措施。实现项目资金使用从可行性论证到立项决策、从社会责任到服务民生、从资本回归到出资效益各个环节的管理完善。第三，依法推进集团资本运转、资金使用的管理决策。作为公益性国有企业，要体会国家意图、懂得政府要求，明确法律规矩，崇尚契约精神，完善重大问题科学管理决策，严格落实多方参与、专家论证、风险评估、法律审核、顶层设计、集体决策等程序要求，对重大决策事项确保法律风险防范全覆盖，实施对失职行为的追责制度。
结论
经过对D水务集团公共资本管理问题的研究，有以下几点结论：
第一，D市水务集团政府投入公
