引言
（一）选题背景
政府有其政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四大职能。提供公共产品，改进公共服务可以说是政府最重要的社会职能。公共产品与公共服务与人民生活休戚相关，这项政府工作有没有做好关乎政府的人心向背、实现公平正义以及和谐社会的建设。公共服务是民生问题的核心内容，从目前中国的国情来看，它的缺失程度轻者，影响政府的满意度；程度重者，甚至成为我国大量群体性事件爆发的直接导火索。因此推动公共服务供给侧改革成为破解“世界化浪潮压力下国内日趋繁荣的经济与发育不成熟的社会之间的不对等”这一二元困局的急迫需求。
2015 年 1 月李克强总理在达沃斯论坛发表演讲，他表示中国经济发展虽然取得了很大的成就。但是公共产品和服务不足仍是短板，目前中国公共设施的存量仅为西欧国家的 38%，北美国家的 23%，①服务业水平比同等发展中国家还要低 10 个百分点，而城镇化则比发达国家低 20 多个百分点。在 2015 年 11 月 10 日召开的中央财经小组第十一次工作会议上，习近平总书记提出了“供给侧结构性改革”概念，强调“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”②“供给侧结构性改革”一时成为了全社会各界广泛热议的话题。李克强总理 2015 年 11 月 17 日主持召开“十三五”《规划纲要》编制工作会议时明确要求，增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。①这体现了决策层将“以人为本”理念始终置于社会改革的核心地位，以及破除公共服务领域积弊的决心。党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，确定了 2020 年构建和谐社会的目标和主要任务，其中就包括“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”，提出逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。
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二、文献综述
（一）国外研究关于公共服务型政府的国内研究，学界从多方视角切入对本问题进行了深入细致的研究。或探讨公共服务的供给机制，是或是阐释服务型政府的内涵，或是探讨政府自身机制的变革。在更细分的层面有从中央与地方基层政府的关系角度，教育、卫生等公共服务子系统的角度，农村社区角度，城镇化城乡均衡发展角度以及特定群体的角度来进一步细化该研究。有的学者还将中国与国外的模式进行了对比以获得对我国公共服务型政府构建的启示，还有学者研究了服务型政府中的媒体工作、电子政务与服务政府创新等。
本文的重点在于通过剖析公共服务型政府建设的背景，提出它的构建思路与路径。本文主要是从树立服务理念、服务职能、优化行政架构、建立科学机制、强化人才支撑、创新服务方式六个方面来论述我国服务型政府构建的路径选择。
本文的难点在于分析公共服务型政府职能的发挥所面临的现实困境与面临困境的原因，本文分析了我国在构建公共服务型政府过程中面临的“官本位”意识的束缚、相关法律和制度的缺失、绩效考评制度不健全、法律体系不完善、社会保障制度不完善、公共财政功能问题、政府管理体制和运行机制的负面影响、社会力量的极不发达等九个方面分析了存在问题的原因，在此基础上提出新时期我国公共服务型政府构建的路径选择。
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第一章 我国公共服务供给的现状与发展
一、新公共管理理论
1、新公共管理理论的缘起
20 世纪 30 年代（1929—1933）的世界性的资本主义经济大危机，对全球资本主义体系造成了致命的冲击，面对经济大危机，传统的“守夜人”政府无能为力。经济大危机也使得人们充分认识到了自由市场在限制垄断、提供公共物品、克服生产的无政府状态等方面所固有的内在缺陷。以罗斯福的新政为标志，战后西方各国纷纷走上了政府干预经济社会发展之路，加之在战后福利观念的推动下，政府的行政职能不断扩展、行政权力不断膨胀、行政机构和行政人员的数量日渐庞大、行政事业费用激增，这一切导致了所谓的“行政国家”现象的出现②，由此也造就了一个“大政府”时代的来临。但是，伴随着经济和社会的飞速发展，政府公共行政的生态环境发生了迅速而显著的变化，面对一个快速多变且日益复杂的“后工业社会”时代到来，与工业化时代相适应的传统公共行政模式变得不合适宜了。政府官僚体系的庞大规模和官僚主义盛行所导致的保守、僵化、缺乏回应性和低效率；政府角色和职能范围的急剧扩张所导致的“政府失灵”问题的凸显，致使原本为克服“市场失灵”而采取的政府全面干预政策走向了自己的反面，政府重新面临合法性的危机。进入 20 世纪 70年代后，在现实政治经济压力下，改革的呼声渐起。
2、新公共管理理论的内容
诚如民营化大师萨瓦斯所言：新公共管理是公共行政领域一系列创造性改革的通用标签。其核心内容是将私营部门和工商企业管理的理念、技术、方法引入公共部门的管理中来，以市场机制重塑政府。对市场机制、竞争理念的偏好及市场术语（如顾客导向、目标管理、全面质量管理等）广泛运用是其共同的特征和主题。在思想上，深受新自由主义经济学影响，推崇市场机制和竞争功能；在方法上，倚重管理主义，强调管理的普适性，强调公私部门管理的共通之处，主张师法企业。相应地，在改革实践中，新公共管理主要从以下两个方面对传统的官僚制行政模式进行了改革。就外部管理而言，重新调整政府与社会、与市场之间的界限，主张缩小政府角色和作用范围，通过市场机制和竞争功能的引入，打破政府包办公共服务的垄断模式，以民营化、竞争招标、契约外包等形式整合民间资源以减轻政府财政负担，希望以此来提高行政效率和服务质量①；在内部管理上，大量引进源自私营部门商业领域的管理理念、技术和方法，诸如顾客导向、目标管理、战略管理、标杆管理、全面质量管理等一些在私营部门被证明行之有效的技术方法，被引入到政府的公共管理中来。寻求资源的最佳利用，追求经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）的“三 E”指标。
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一、公共服务的概念
学界对公共服务概念的界定各有千秋，大概有四个维度。
正由于基本公共服务是底线公共服务，所以它应该一视同仁，不能高差别待遇。我国的经济改革以市场化为导向，鼓励个人、企业和地区利用自己的能力和优势先发展起来。这种以“效率优先，兼顾公平”为导向的发展，不公平成为不可避免的一个结果，也是必要的，这样才能起带头作用，破除计划经济时期的平均主义。但是随着社会经济的进一步发展，面临贫富差距不断拉大，迫使政府和社会不得不重视公平、公正问题。这种以“效率优先，兼顾公平”为导向的发展将逐渐向“效率与公平并重”或“公平与效率优化结合”转变，特别是自 2003 年，我国人均 GDP 达到了 1000 美元，也从主要解决温饱问题的生存型社会迈向更加重视人自身发展的发展型社会，此时，提出基本公共服务是非常有必要的，应该让社会大众共享经济发展的成果，进而也为基本公共服务均等化提出了理论支撑。
改革开放以来，我国公共服务供给取得了诸多成就。.农村饮水问题得到一定改善。如 2000—2008 年的 9 年间，全国共投入 616 亿元，解决了 1.6 亿农村人口的饮水困难和不安全问题①，基本结束了我国农村严重缺乏饮用水的历史。村义务教育发展迅速。入学率明显提高，办学条件明显改善。2007 年，全国普及九年义务教育的人口覆盖率达到 99%②，小学净入学率达到了 99.5%，初中毛入学率达到 98%，小学五年的巩固率达到 99.4%，初中三年的巩固率达到 94.66%。低收入群体的社会保障进一步得到重视。至 2007 年底，全国参加城镇基本医疗保险的人数为 20137 万人，参加基本养老保险的农民工人数为 1846 万人，参加城镇医疗保险人数为 22311 万人，参加医疗保险的农民工人数为 3131 万人③。城市最低生活保障制度基本实现了应保尽保，农村普遍建立的低保制度，基本实现了最低生活保障的全覆盖。社会救助体系基本建立，灾害应急救济制度、城乡医疗救助制度等也逐步得到完善。
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第一节 公共服务改革的提出...................................... 47
第二节 公共服务改革的意义....................................... 51
第四章 趋势：建设公共服务型政府................................59
第一节 公共服务型政府的内涵与特征.............................. 59
第二节 新时期服务型政府构建的现状.............................. 62
第三节 我国建设公共服务型政府的背景与挑战................... 70
第四节 思路与对策：公共服务型政府建设的路径展望................... 74
第五章 结语........................................................82
第四章 趋势：建设公共服务型政府
“小政府、大社会”的管理方式需要转变政府职能，力求政府机构精简统一高效并且需要逐步扩大社会的自治功能，让第三部门参与到公共服务的供应中来，逐步形成政府与社会之间的良性互动。海南经济特区在 20 世纪 80 年代首先提出并践行这种现代行政管理体制，浦东新区自成立就注重吸收借鉴这种管理体制的优势并不断向前推进。1993 年
