摘要: 林权虽然不是一个规范的法律概念 ,但已被我国的林业政策和实务部门普遍接受。现行法上的林权制度 ,具体包括林地所有权、 林地使用权、 森林或林木所有权以及森林或林木使用权 ,虽然其中有些权利的法律性质或权利内容在物权法中尚未明确 ,但是应当认定这些权利均属于物权 ,具有物权的法律效力 ,可以适用或类推适用 《物法》 的相关规定。
2003年6月25日发布的 《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》,提出了 “进一步完善林业产权制度” 的要求。此后 ,集体林权制度改革在南方各省展开试点。在此基础上 ,2008 年 6 月 8 日发布的
《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》 (以下简称为 《集体林权制度改革意见》 )明确指出: “实行集体林权制度改革 ,把集体林地经营权和林木所有权落实到农户 ,确立农民的经营主体地位 ,是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸 ,是对农村土地经营制度的丰富和完善 ,必将进一步解放和发展农村生产力。 ” 在此背景下 ,林权制度研究成为法学领域的热点理论问题。林权制度改革主要涉及森林、 林木的所有权和林地使用权的归属及流转问题 ,与物权法律制度密切相关。
2007年3 月 16 日 , 《中华人民共和国物权法》 (以下简称为 《物权法》 )颁布 ,并于同年 10 月 1日实行。
因此 ,如何在现行法的框架下 ,尤其是根据《物权法》 的有关规定 ,准确界定林权制度的内涵及外延 ,确保林权制度改革在现行法治的框架内进行 ,就是顺利展开集体林权制度改革的必要条件。本文以现行法的相关规定为基础 ,结合有关林权制度改革的政策和实践 ,从物权法的视角 ,解析林权制度的内容及其具体构成。
一、 林权制度的基本内容
“林权” 这一概念 ,早在 20 世纪 50 年代的土改时期就加以使用 ,并一直沿用到现在。例如 ,1952年12月30日中南军政委员会发布的 《中南军政委员会关于固定林权及木材管理暂行办法》,规定了确定林权的原则。1961 年 6 月 26 日中共中央发布的《关于确定林权、 保护森林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》,就如何确定和保障山林所有权作了规定。
改革开放后 ,1981年3月8日 《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》 (中发[1981 ]12 号) ,就 “稳定山权林权 ,落实林业生产责任制” 的问题提出了指导意见。2008 年 6 月 8 日的《集体林权制度改革意见》,则就集体林权制度改革系统地、 全面地提出了指导意见。 “林权” 概念在各种政策性文件中被广泛运用。
从立法上来看 , 《森林法》 和 《森林法实施条例》并未采用 “林权” 的概念。 《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称 《土地管理法》 )以及 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 (以下简称为 《土地管理法实施条例》 )也没有使用 “林权” 的提法。 《物权法》 亦未涉及 “林权” 概念。 《农村土地承包法》 虽然4次提到了 “林权证” (第23、 49、 62 条) ,但并未就林权的内涵及外延加以界定。
可见 ,在现行法上 , “林权” 并不是一个通行的、 广为接受的法律概念。
从中央和地方各级政府发布的有关集体林权制度改革以及林权登记发证的政策、 文件来看 ,实践中所说的林权 ,有时候也称为山林权、 林业产权或者山权林权 ,乃是以林地和林木为客体的一系列权利的总称 ,是一个权利群 ,一般包括林地所有权、 林地使用权、 森林或林木所有权、 森林或林木使用权①。
例如 ,在2000年12 月 31 日国家林业局发布的 《林木和林地权属登记管理办法》 中 ,就将森林、 林木和林地的所有权或者使用权简称为林权(第 1 条) ,并将林权权利人界定为 “森林、 林木和林地的所有权或者使用权的拥有者” (第 3 条) 。
在林业主管部门颁发的林权证上 ,同时记载有林地所有权权利人、 林地使用权权利人、 森林或林木所有权权利人、 森林或林木使用权权利人4项内容。下文将结合 《森林法》 、 《农村土地承包法》 以及 《物权法》 等法律、 法规的规定 ,逐一分析林权制度所包含的各项具体权利 ,分别探究其性质、 效力及法律适用等问题。
二、 林地所有权
在我国现行法中 ,林地所有权分别归国家所有或者集体所有( 《中华人民共和国宪法》 第 9 条第 1款、 第10条第1款 , 《土地管理法》 第 8 条 , 《森林法》第3条第 2 款规定) 。
按照 《森林法》 第 3 条第 2 款的规定 ,国家所有的和集体所有的林地 ,由县级以上地方人民政府登记造册 ,发放证书 ,确认所有权;国务院可以授权国务院林业主管部门 ,对国务院确定的国家所有的重点林区的林地登记造册 ,发放证书 ,并通知有关地方人民政府。
《森林法实施条例》 进一步规定:集体所有的林地 ,由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请 ,由该县级人民政府登记造册 ,核发证书 ,确认所有权(第 5 条第1款) ;改变林地所有权的 ,应依法办理变更登记手续(第6条) 。据此可知 ,林地所有权的登记机关为县级以上人民政府林业主管部门。这与一般的土地所有权由县级以上人民政府土地行政主管部门进行登记的做法( 《土地管理法实施条例》 第4条第 1 款、第6条第1款)明显不同。在实践中 ,林地所有权为国有的 ,通常不需要发证;林地所有权为集体的 ,林地所有权单独发证给其所归属的集体经济组织( 《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》 第 2 条第1项) 。
显而易见 ,林地所有权无论归国家所有还是集体所有 ,性质上都属于所有权 ,自应适用 《物权法》 关于所有权的一般规定以及国家所有权、 集体所有权的规定。
由于我国林地所有权主体受到严格限制 ,而且不允许自由改变 ,就决定了在林地的利用上 ,核心的权利并不是所有权 ,而是使用权。因此 ,当前正在推行的集体林权制度改革和正在试点的国有林权制度改革 ,其首要目标都是在不改变林地所有权的前提下 ,明确林地使用权的归属。当然 ,林地所有权不同 ,直接决定着林地使用权的产生途径、 权利主体等存在差异。
集体所有林地 ,在当前的林权制度改革中 ,主要是通过 “按人分地、 按户承包” 的家庭承包方式将林地发包给本集体经济组织成员 ,为其设立林地承包经营权(林地使用权) 。而国有林地 ,依然是国有林场或国有森工企业等通过划拨方式取得林地使用权。
在现实生活中 ,林地所有权涉及法律问题比较突出的可能在于林权争议。由于自然及历史的原因 ,集体组织之间以及集体组织与国家之间 ,可能会就林地所有权的归属发生争议。对此问题 , 《森林法》 明确规定:单位之间发生的林地所有权争议 ,由县级以上人民政府依法处理(第17条第1款) 。
三、 林地使用权(林地承包经营权)
权利人依法享有的对国有或集体所有的林地进行占有、 使用和收益的权利 , 《森林法》 称之为 “林地使用权” (第 3、 15、 17 条) 。基于林地所有权归属的不同 , 《森林法实施条例》 将林地使用权划分为国有林地使用权和集体林地使用权。
前者由县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门进行登记 ,后者则由林地所在地的县级人民政府林业主管部门办理登记(第4条、 第5条第3款) 。林地使用权作为林权制度和林权改革的核心 ,在法律上尚有两个问题有待明确。
1)国有林地使用权的法律性质。林地使用权在《物权法》 出台之前 ,是否属于物权 ,实践中并不明确。
根据 《农村土地承包法》 的规定 ,对于农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地 ,承包人可以依法取得土地承包经营权(第 2、 3、 9 条) 。
《物权法》 进一步规定 ,土地承包经营权人依法对其承包经营的农民集体所有和国家所有由农民集体使用的林地 ,享有占有、 使用和收益的权利 ,有权从事林业生产(第 124、 125 条) 。由此 ,承包人对集体林地享有的承包经营权被现行法正式确认为物权。在实践中 , 《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》 (林资发[ 2007 ]33 号)以及《集体林权制度改革意见》 等文件 ,都已采用了 “林地承包经营权” 的概念。
