摘 要：阐述了林业法制的含义,对中国林业可持续发展法制环境条件进行了分析,透析了我国林业立法、法律制度、执法以及法律监督过程中存在的问题,在此基础之上,系统提出未来10 a内林业可持续发展条件下法制林业的标志,对林业立法原则、立法重点、执法资源的重组以及行政法律监督体系的构建措施等问题提出了具体的建议。
关键词：可持续发展 林业 法制建设 问题 思考
国无法而不治,民无法而不立。长期的历史经验证明:林业的健康发展同样需要严密的法制作为保障。脱离法律的监督,林业事业就会步入歧途,森林资源将遭到破坏,国家受害,人民遭殃。人类进入新的纪元,中国将迎来一个充满公平和正义的历史时代,这是国家的意志、人民的企盼、历史的趋势。至此,林业法制建设问题符合时代要求地摆在人们的面前。“依法治林”作为我国林业法制建设的集中体现,面临如何由抽象的概念转化为现实制度的艰巨任务。21世纪前10 a是我国林业实现可持续发展的关键时期,如何构建现代林业法制体系,为林业的跨越式发展保驾护航就成为新世纪之初林业工作者的光荣义务。为此,笔者就我国林业法制建设中存在的问题进行了初步分析,并提出改革创新的建议,试图为我国林业法制体系的构建提供一些参考。
1 林业法制的一般意义与要求
1.1 林业法制的含义从法制一般定义出发,林业法制是指我国林业法律制度的总和,它包括林业立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程[1]。林业法制建设的目标与任务应当是:建立科学合理的立法体系、高效廉洁的执法队伍、全社会自觉遵守的法律意识以及专门监督与社会监督有机统一的监督机制,使林业法制的建设达到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求。
1.2 依法治林与林业法制的区别
依法治林与林业法制在本质上是一致的,都是体现林业建设的社会主义性质和精神。但是两者是有区别的:林业法制更偏重于林业法律的形式化方面,强调“依法治林”的制度、程序及其运行机制本身,所关注的是林业法律的有效性和林业秩序的稳定性。林业法制是“依法治林”的前提条件和基础。依法治林不仅强调林业法律形式上的意义,更注重实质意义上的法治,体现“法律至上”、“法律主治”、“权力约束”和“保障权利”的价值。
2 可持续条件下的林业法制建设条件
2.1 林业法制思想与政策背景的新变化
①森林环境理念的出现 世界环境与发展委员会于1987年发表的《我们共同的未来》中首次提出了可持续发展的概念和思想体系,强调将环境保护作为未来世界优先发展的目标,从而确立了“生物优先”和“环境优先”的世界发展新模式。森林是重要的环境资源,森林资源的可持续利用对实现社会经济可持续发展致关重要,正如联合国环境和发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》中一开始就指出:“森林对于所有的环境与发展问题和机会有关,包括在可持续基础上的社会经济发展的权利”,同时还强调“森林对于经济发展和维持所有的生命形式都是必要的”[2]。
②可持续发展战略的提出 进入20世纪70年代之后,环境问题成为全球关注的焦点之一,人们开始对传统的“经济优先”的发展模式进行深刻反思,提出了以可持续发展为指导的现代林业发展模式,用以协调经济管理与森林生态环境管理之间的矛盾,标志着林业的发展进入了一个崭新的阶段。可持续的现代林业发展模式对各国传统林业立法提出了新的挑战。在里约,于1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪行动议程》中规定,各国立法的变革是实现可持续发展的基本要求。
③中国政府的承诺 1994年中国政府在批准的《中国21世纪议程》中指出:“开展对现行政策和法律的全面评价,制定可持续发展的法律政策体系,突出经济、社会和环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控,推进经济、环境的协调发展”。众所周知,我国林业的发展长期依赖政策调整,真正意义上的林业法制建设起步于20世纪80年代,起步较晚,基础较薄弱,林业的立法、司法、执法以及林业的法律监督机制尚处于发展和完善的过程当中,林业法制建设中仍然存在较多的问题,并且随着改革开放的深入,林业形势和任务发生了深刻的变化,将传统林业法制体系与现代林业发展的法制需求进行对比研究,对于建立可持续发展的现代林业法制体系有重要的现实意义。
2.2 林业法制的理想与现实的冲突
2.2.1 立法的冲突传统林业立法与现代林业发展之间相互矛盾。所谓传统林业是指建立在社会主义计划经济条件下,以国家社会行政管理和其他社会主体被动参与为主要形式,以追求森林资源的经济效益持续产出为主要目标,以政府的资金和管理投入为前提条件的林业发展模式。与之相适应,传统林业的立法就是为了体现和保障传统林业发展的目标,就林业立法的原则、目标以及具体的法律制度进行规范的活动。所谓现代林业[3]是指建立在社会主义市场经济条件下,以国家政府引导和社会主体积极主动参与,以追求森林资源的生态、经济和社会效益协调统一,以实现林业经济、环境保护和社会共同进步为目标,以社会主体积极性为主要前提的林业发展模式。
2.2.2 传统立法的局限性传统林业与现代林业在经济体制、参与主体的作用、建设目标以及实现途径等方面都存在比较大的区别,这种区别反映在林业立法上,则表现在立法的原则、目标以及具体的法律制度等方面与现代林业发展实际法制需要不完全一致。具体表现在:
①森林立法存在原则性的缺陷,森林作为环境建设主体作用的法律地位不明确。自1979年《森林法试行法案》通过至今,虽然几经修改,立法原则发生了重大变化,森林水土保持、涵养水源等生态功能的法律地位得到巩固,但是森林作为环境建设的主体地位始终没有得到法律的认可。众所周知,森林是维持全球生态平衡的重要自然因素,在整个环境构成因子中有不可替代的地位。现代社会出现的许多环境问题,如泥石流、洪水、旱灾、沙尘暴、江河断流、土地退化等等都与森林资源的破坏有着直接或间接的关系。在我国,森林问题已经与国家生态安全问题紧密联系在一起,并且森林生态系统的重建从理论研究上升为国家西部生态建设政策的重要内容,退耕还林还草工程以及天然林保护工程的实施,充分说明了这一点。因此,树立森林资源的生态环境保护与建设的第一位置,有着客观现实的重大意义。
②林业立法的科学性尚存在欠缺,森林立法没有突出地区差异的特点,采取了一刀切的统一立法原则。我国是一个自然条件复杂、社会经济发展不平衡的多民族国家,森林在不同地区所承担的经济、生态任务差别较大。一般来讲,我国南方多数地区森林资源丰富,资源的再生能力强,森林的经济价值功能比重大,对当地的经济发展作用显著,森林资源永续利用和保持持续的经济产出是林业发展的重要任务,林业立法的重点应当是保障林业产业经济发展的持久动力,从资金投入与管理机制、税收减免等方面规范政府的林业经济管理行为,避免因“政府失灵”导致的林业资源和经济的无序紊乱状况的出现,为林业产业化发展创造稳定的法律环境。而在西部干旱半干旱地区,森林资源总量不足,森林资源再生和扩大的难度大于南方地区,生态环境对森林资源的要求很高,森林作为产业发展的生态风险极大,国家林业立法的重点应当是控制林业的经济行为,避免森林资源的过分消耗,重点从生态补偿基金以及中央财政的法律制度方面,解决“市场失灵”造成的利益倾斜问题,支持西部地区地方政府和人民转变林业生产方式,消除过分消耗森林资源的经济动因。
③林业立法的社会参与程度过低,民主的广泛性不够,制约了林业立法的公平正义。通常情况下,林业论证与调研过程中所考察的社会层面多停留在政府及其行政管理部门,且征询对象主要局限于少数部门领导,而这些部门领导与行政权之间有直接的利害关系,理论逻辑上讲还不能完全代表林业生产主体的利益。因此,在林业法律规范中,涉及到政府及其行政管理部门的既得利益重新规范的问题时,往往故意规避或者规定过于笼统,且给予政府行政部门以较大的行政立法和规章权,部门利益依此得以合法的保障,林业法律成为行政管理部门方便行政的法律。而与林业息息相关的个体和林农的意见很难得到重视,与林业生产主体利益紧密相关的敏感和急需解决的政策问题,如税费负担过重、林业基金使用不规范以及林业行政侵权等问题长期停留在学理的研究和争论阶段,难以上升为法律规范,林业生产主体的合法权益得不到法律的全面保障。
④立法研究和咨询机制不健全。我们知道,在许多法制健全的国家,法律草案在起草和论证过程中需要征询各方面的意见,不仅行政管理部门的意见需要考虑,而且众多的法律研究机构、不同林业利益团体、组织以及林业产权所有者、林区居民等社会各方面的需求和意见都必须得到重视,并形成一种社会与立法机构以及政府与社会之间互相交流与反馈的机制和制度。因此,林业的法律规范与林业生产主体的利益结合得比较紧密,能够根据情势的变化做出及时有效的调整,法律的合理性以及科学性有了比较可靠的制度保障。这恰是我国林业立法应当加强的方面。
⑤行政机构职能的局限性。长期以来,我国林业行政管理机构的立法调研职能一直非常薄弱,近年来,国家和省级林业行政管理部门才在内部设置了林业政策法规工作机构,其首要职能就是“组织对重大综合性林业问题进行调研,提出决策建议”,其功能主要还是定位在林业政策调研和具体的法规管理,其他林业行政部门的主要工作则是具体的行政事务性管理或具体的林业执法,工作人员的知识结构中行业专业性比例过大,法律等社会科学知识显得不够充实。可见,其立法研究和实际立法草案能力还是有限的。
⑥专门研究机构缺乏。我国林业立法和法律研究机构的
