摘要: 通过比较中美森林法的历史和现状, 指出森林法修改和完善的紧迫性且时机已经成熟, 以及森林法修改要重视理论研究和实际情况调查。我国森林法修改和完善可以借鉴美国森林法中的森林生态系统管理等先进理念。对美国 《国有林管理法》 与 《中华人民共和国森林法》 的结构与体例、 立法精神、 科学的地位、 公众参与等内容进行了比较研究, 据此给出一些 《中华人民共和国森林法》 的修改建议。
1 中美森林法比较
1 . 1 美国森林法历史和现状
美国森林法的历史就是其国有林系统管理制度产生与发展的历史, 因为国有林是公共财产, 受到更多的公众关注, 对国有林管理的立法也代表了美国的森林价值观。美国森林法的产生与发展大致可分为以下几个阶段[1 ]。
1 . 1 . 1 国有林系统的产生阶段—— 《创造力法》与 《组织管理法》 阶段1891 年, 出于对过度砍伐带来木材供应减少和对江河流域产生破坏的恐惧, 美国国会通过了《创造力法》 (The Creat ive A ct )①。该法规定, 总统可以经议会授权将林地从公共领域收回, 但未对收回的土地建立相应的管理制度。1897 年通过的 《组织管理法》 (The O rgan ic A ct) , 授权农业部成立林务局, 管理国家林业工作, 但是对于如何管理国有林没有具体而明确的规定, 给予林务局极大的权利。在由林务局管理国有林系统的头几十年内, 因为相信西部丰富的森林储备能满足各种需求, 在如何使用森林资源上的矛盾很少。l930年颁布的 《科努森- 温盾玻格法》(The Knu t son2V andenberg A ct ) , 授权从木材销售收入中收取资金, 用于林地更新和植被恢复[1 ]。
1 . 1 . 2 《多用途持续生产法》 与 《荒野法》 阶段二战后, 随着到森林中观光游玩人数的上升,美国林务局开始寻求立法授权他们管理森林资源和与森林相关的活动。 他们认为, 在维持木材和其他产品产量的同时, 森林也可以满足公众娱乐和野生动物保护的需要, 这招致国内一些环保组织的反对, 但是 1960 年国会还是通过了 《多用途持续生产法》(The M u lt i p le U se2 Su stained YieldA ct )。该法将森林管理的目标扩大到户外娱乐、野生动物、 鱼类和牧场资源, 还规定国有林管理要“在不减损土地生产力的情况下, 可更新资源要获得和维持一个永续的高水平年产量和经常性的年产量” 。 尽管 《多用途持续生产法》 提出了宏大的管理目标, 但是这一阶段国有林管理的首要目标依然是木材。 1964 年, 在林务局的反对声中, 国会通过了《荒野法》 (TheW ilderness A ct)。该法将一些国有林、 国家公园以及其他联邦土地(包括 2 100 万英亩, 约 850 万 hm 2, 已经在林务局保护下的土地)划定为 “荒野” 和 “原始地带” , 建立了 “荒野” 系统。 这是一个巨大的进步, 因为它不仅使很多地区受到了永久的保护, 同时也使保护和保存的哲理在将来的森林管理立法中合法化[2 ]。
1 . 1 . 3 《国有林管理法》 颁布前的阶段在 《国有林管理法》 (N at i onal Fo rest M an2agemen t A ct)颁布前, 有 2 个与森林法有重要关系的法律先后颁布, 即 1969 年的 《国家环境政策法》 (N at i onal Environmen tal Po licy A ct,N EPA )和 1973 年的 《濒危物种法》(The EndangeredSpecies A ct, ESA )。在 《国家环境政策法》 中确立了联邦机构的 “环境影响陈述” 政策, 即当联邦机构的项目和计划对环境有重大影响的时候, 必须准备该项目或计划对环境影响的详细陈述报告并向公众公开, 在公众参与评论后, 他们要根据公众意见进行修改并最后决策。 而 《濒危物种法》 规定,任何联邦机构都不能采取危害被列入濒危物种名单的生物生存的行动[3 ]。
在 20 世纪 60 年代晚期到 70 年代早期, 公众、 议员、 联邦机构的雇员对森林管理的关注都空前高涨, 各州的立法者也开始关注森林管理。 这直接导致了 1974 年 《森林草地及可更新资源计划法》 (Fo rest Rangeland and Renew ab le Resou rcesP lann ing A ct)的诞生。该法规定, 林务局必须每10 年提交一个可更新资源的报告, 每 5 年提交一个长远的计划目标, 每年都要提交一个林务局的活动是否符合长远管理目标的评估报告[1 ]。
1 . 1 . 4 《国有林管理法》 颁布后到 20 世纪 90 年代1974 年的 《森林草地及可更新资源计划法》并没有完全解决对公共森林的管理问题, 因此,1976 年议会对该法及其他相关法律进行了修订,这就是著名的 《国有林管理法》 (N at i onal Fo restM anagemen t A ct)。该法的诞生是管理所有与国有林系统相关的资源的一个根本性的变革, 确立了国有林管理体制, 体现了新的森林管理理念。 在该法中, 体现了将先进科学知识与资源规划和管理相结合的思想。 例如, 该法指出资源管理具有高度复杂和不断变化的特性, 一个经常被审查和更新的资源管理计划能很好地服务于公共利益。该法还创设了森林管理的程序和实体性规定。在该法颁布后, 1978 年的 《可更新资源研究法》 (The Renew ab le Resou rces Research A ct ofl978)、1980 年的 《木材残余物利用法》(WoodResidue U t ilizat i on A ct)、 1987 年的 《可更新资源推广法》(The Renew ab le Resou rces Ex ten si onA ct )、 1988 年的 《森林生态系统与大气污染研究法》 (Fo rest Eco system s and A tmo spher ic Po llu2t i on Research)的相继颁布使美国形成了完善的森林法体系[4 ]。
在 20 世纪 70 年代初, 基于公众对木材短缺的恐惧和国会对木材产业进行管制的担忧, 各州纷纷制定森林法来管理本州的私有森林资源和林业, 如俄勒冈州(1971)、 内华达州(1971)、 加利福尼亚州 ( 1973)、爱达荷州 ( 1974)、华盛顿州(1974)、 阿拉斯加州(1978)。马萨诸塞州直到1983 年才制定 《森林砍伐实践法》 (Fo rest Cu t2t ing P ract ices A ct) , 康涅狄格州直到 1992 年才制定森林法, 而缅因州将调整林业的条款放在 《土地使用控制法》 (L and U se Regu lat i on L aw )中。这些地方立法和联邦法规一起构成了美国的森林法体系[5 ]。除了实体法以外, 在 《联邦规制法典》(Code of Federal Regu lat i on ) 中 的 第 36 编(Park s, Fo rest s and Pub lic P roper ty) 中专门规定了森林管理的相应程序。这一时期有关森林法丰富的判例也构成了美国森林法的渊源。
1 . 1 . 5 生态系统管理和无路创设权——20 世纪90 年代至今美国森林法的新发展由于森林管理的复杂性和不同管理目标本身之间固有的矛盾, 在 《国有林管理法》 颁布后, 美国国内学者和公众对林务局和森林管理体制的诟病不断。为了将木材生产、 娱乐活动、 放牧以及对荒野的管理等目标综合起来, 林务局于1992 年开始将生态系统的理念应用到森林管理中, 即生态系统经营的理念。这种方法不仅要求从长远角度来考虑, 还将人类考虑进来, 并把社会和经济信息综合进环境信息当中, 明确地将人类需要与生态系统的容量联系起来[6 ]。
在 20 世纪 90 年代后期, 美国森林法另一个重要的变革就是 “无路创设权” (Roadless In it ia2t ive) (有的学者将其称为 “无路指示” , RoadlessD irect ive) , 其实质是为了加强对美国国有林中天然林的保护, 它赋予林务局在现有国有林中指定一些 “无路的(Roadless)” 区域的权力, 在这些区域内不得修建任何道路, 使这些区域获得了与原始荒野同等程度的保护。1999 年10 月, 由当时的总统克林顿给农业部长的备忘录中提出, 林务局根据这个备忘录制订了相应的规则[7 ]。
1 . 2 中国森林法历史和现状中国的森林法同样有一个从无到有并不断发展的过程, 大致可以分为下面几个时期[8 ]。
1 . 2 . 1 解放初期到1978 年在这一时期, 关于森林的立法很少。1963 年,国务院颁发的 《森林保护条例》 是我国森林法的雏形。在这期间, 对森林是以采伐为主, 国内先后建立了 130 多个
