本文是一篇环境法论文，通过研究发现以“生态券”模式对湿地占补平衡法律制度调适中存在的立法供给不足、多部门职责协调难、权利与义务重新厘清难以及市场机制不健全的困境并进行分析。
一、基于“生态券”的湿地占补平衡制度内涵和正当性基础
（一）基于“生态券”的湿地占补平衡制度概念内涵
1、湿地占补平衡制度的概念
自新中国成立以来，由于经济严重滞后，国家曾一度大力开发湿地资源以换取粮食和经济来源，再到改革开放后工业与道路交通设施等建设项目的大力发展，攫取占用了大量的湿地，致使湿地面积大幅度减少，湿地生态被严重破坏，对湿地陷入了环境资源无价的错误环境资源价值观念。1992年中国加入《国际湿地公约》后，湿地一词才正式为我国所接受，人们逐渐认识到湿地的重要性，开始着眼于对湿地的保护工作。1997年中共中央、国务院颁布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，占补平衡一词首次出现在人们视野范围，该项制度虽然最初是为耕地保护设计，但是随着湿地生态恶化带来的水土流失、生物多样性锐减、土地沙化等问题日益严重，人们开始意识到需要采取一定的手段弥补损毁严重的湿地生态，对被占用的湿地应当采取措施进行补救。因此，为了增加湿地面积，改善湿地生态，在耕地占补平衡法律制度的理论实践基础上，进一步地提出了构建湿地占补平衡法律制度，以法治的手段保障湿地整体生态，维护保护湿地生态资源总量平衡。湿地保护经历了2004—2016年湿地占用补偿、2016—2021年湿地占补面积平衡、2021年至今湿地整体占补平衡阶段，2021年12月我国出台了《湿地保护法》，这标志着我国湿地保护正式迈入高标准法治化进程。
湿地占补平衡法律制度首次在2016年11月国务院出台的《湿地保护修复制度方案》中提及，要合理划定纳入生态保护红线的湿地范围，明确湿地目录，并落实到具体湿地地块。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。此后在2017年修订的《湿地保护管理规定》中明确建设项目应当不占或者少占湿地，经批准确需征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位应当按照“先补后占、占补平衡”的原则，依法办理相关手续。在《湿地保护法》中同样规定：经依法批准占用重要湿地的单位应当根据当地自然条件恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地；没有条件恢复、重建的，应当缴纳湿地恢复费。缴纳湿地恢复费的，不再缴纳其他相同性质的恢复费用。从上述法律规定中可以看出，我国虽然规定了湿地占补平衡法律制度，但是对其制度内涵、制度体系、主客体、责任承担等方面并未有明确的规定，在实践中更多的是通过环境法基本制度如生态保护红线制度、环境影响评价制度、环境规划制度等以及参照耕地占补平衡法律制度实施。
（二）基于“生态券”的湿地占补平衡制度的理论基础
1、空间正义价值理论
空间正义是追求社会空间的公平和公正，通过相关价值指引与制度安排，实现国民共享城市空间发展成果，契合和体现了“中国梦”的核心价值取向。36王志刚以主体视角审视，认为“空间正义就是一种符合主体伦理精神的空间形态与空间关系，它强调在空间生产关系中，应关注主体（尤其是弱势群体）的自由选择、机会均等和全面发展，以及主体‘栖居’在自然环境中的可持续发展问题；强调空间制度、政策安排对主体存在的意义，使得空间生产活动充满着对主体的终极关怀。”37在任平看来，空间正义就是基于公众平等空间权益基础上的公正，它调整了社会空间占有的严重不平衡，是建设和谐可持续的城市化的根本要求。38王红阳通过结合二者观点，主张空间正义应是以物质和社会空间来满足人类自由而全面发展的一种形态。其诉求在于，空间生产中每一个参与者均能获得应有的空间权益，人自身的价值与意义应得到确认。39基于此，空间正义理应为社会整体所共有的，其价值体现在公众平等享有空间权益，并且这种权利神圣不可侵犯。然而随着城市化的发展，湿地自然环境逐渐被人工环境所侵占，一部分人通过侵占湿地享有更大的空间利益，但事实上是以在直接或者间接上剥夺了另一部分人的空间权益为代价，那么这种情况便是利己主义的表现，难以达成生态空间治理的共识。40因此，需要通过补偿行为对这种不正义行为进行协调，基于“生态券”调适湿地占补平衡制度便是通过对湿地占用主体进行约束和限制，要求在占用湿地前需补偿一块与所占湿地面积、质量、生态价值相当的湿地，以追求湿地发展过程中的实质平等。
二、基于“生态券”调适湿地占补平衡制度的必要性和可行性
（一）国内湿地占补平衡制度实践考察
1、国内湿地占补平衡立法现状
在法律层面，我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这为湿地占补平衡法律制度提供了原则性的指引方向。2014年修订的《环境保护法》第2条将湿地纳入环境要素范围加以保护。除此之外，在《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国刑法》中也从侧面对湿地自然资源提供了保护。如《民法典》第三百二十五条：国家实行自然资源有偿使用制度，但是法律另有规定的除外。《刑法》中第三百三十八至三百四十六条规定的破坏环境资源保护罪。2021年《湿地保护法》作为湿地保护专门立法的出台，确立了“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的原则，填补了我国生态系统立法空白，为湿地占补平衡的实践探索提供了较为明确的法律指引。
然而，上述法律并未明确规定湿地占补平衡法律制度，只是从宏观层面为湿地占补平衡提供了基本遵循。相反，地方立法和政策文件为湿地占补平衡制度提供了更多系统和具体可行的法律依据。例如，《重庆市湿地保护条例》第24条中明确了湿地占补平衡制度的基本原则，确需占用湿地的应当开展湿地生态功能影响评价，制定湿地保护与修复方案，对湿地所有者、使用者造成损害的，应当按规定给予补偿。在政策方面，我国政府高度重视湿地保护工作，先后出台了一系列的湿地保护政策。例如2005年《关于做好湿地公园发展建设工作的通知》、2013年《推进生态文明建设规划纲要》等，在《全国湿地保护规划（2022——2030年）》中进一步提出到2025年全国湿地保护率达55%，到2030年，湿地保护高质量发展新格局初步建立的目标。
（二）基于“生态券”调适湿地占补平衡制度的必要性
1、从资源保护到自然生态空间保护的理念转变
现有湿地占补平衡以湿地资源作为保护对象，强调湿地占用前必须补足一块与被占湿地面积、质量相当的湿地以实现湿地占补平衡。湿地占用与补偿的动态平衡其实就是湿地发展权的动态配置。46通过在不同利益主体之间转移变更湿地发展权，以“先补后占，占补平衡”原则对湿地的发展加以约束，协调湿地利用与保护之间的矛盾，为我国湿地总量的动态平衡和湿地保护红线的保障发挥了重要的作用。但是随着社会经济的不断发展，对单一资源保护的理念的弊端逐渐显现。由于只注重于单一资源的占补平衡保护，这种保护是片面的，容易形成自然资源“孤岛”，忽视了自然资源之间的内在联系，即同属于一定区域内的自然生态空间。
2017年国土资源部在《自然生态空间用途管制办法（试行）》中明确提出要加强自然生态空间整体保护，这意味着对自然资源的保护理念从保护单一自然资源向全面保护自然生态空间理念的转变。资源保护主要是针对人类利用的资源进行保护和管理，以确保人类利用这些资源的可持续性和长期性。这包括了水资源、土地资源、矿产资源等等。资源保护重视的是资源的利用价值，意在保障人类的经济发展和生存需求。自然生态空间保护则是针对自然生态系统进行保护和管理，以确保生态系统的健康和可持续性。自然生态空间保护强调的是生态系统的自然价值，包括了森林、湿地、草原、沙漠、海洋等等。自然生态空间保护的目的是保护自然生态系统的完整性和稳定性，以满足未来人类和生物多样性的需求。自然生态空间保护不仅保护自然生态系统本身，也保护了自然生态系统所在的土地、水资源、生物多样性、气候等等，从而维护了整个生态系统的平衡和稳定。在自然生态空间保护中，不仅保护生物多样性，还保障了人类的健康和安全。“生态券”制度以湿地自然资源的零净损失为原则，其本质便是要将湿地视作自然生态空间资源进行整体性保护，而并非单纯以湿地资源作为单一的要素进行保护，有助于增强湿地碳汇功能，是实现“双碳”目标多元化的实现路径，契合了当下对湿地自然生态空间保护政策理念转变的需要。
三、基于“生态券”调适湿地占补平衡制度的困境分析..................23
（一）立法供给不足.....................................23
1、“生态券”法律概念的模糊...............................24
2、“生态券”相关立法的缺失.............................24
四、国外湿地占补平衡法治实践及启示......................31
（一）国外湿地占补平衡制度法治实践...........................31
1、美国湿地缓解银行制度................................31
2、欧盟“生态标签”湿地占补平衡制度.........................33
五、建立“生态券”式的湿地占补平衡制度构想..............................37
（一）总体思路........................................37
（二）具体构想........................................38
五、建立“生态券”式的湿地占补平衡制度构想
