摘要:公民环境诉讼是维护公民环境权的重要制度保障，美国在这方面的法律与实践是世界上最为先进的。本文从公民环境诉讼的法律依据、性质作用、诉讼资格、受案范围以及费用承担等方面，对中美两国的环境诉讼制度进行了比较分析，旨在为完善我国的公民环境诉讼制度提供参考。
Abstract：Environmental Citizen Suit is an important institution safeguarding citizen's environmental rights, and the law and practice of the US is most advanced one in this filed all over the world. The author gives a comparative study on such 5 aspects of Environmental Citizen Suit as legal ground, function, standing, limits, and burden of fee, in order to provide valuable suggestions for improving Environmental Citizen Suit in China.
公民环境诉讼是指法律赋予公民向法院起诉的权利，以揭发企业违反法定环保义务或督促行政机关积极进行环境执法的一种诉讼制度。在多年的法律与实践中，美国的公民环境诉讼制度逐渐成为世界上最为先进的公民环境诉讼制度。在完善我国的环境诉讼制度、促进我国环境法制建设的过程中，我们有必要对中美公民环境诉讼进行比较研究，以吸收借鉴其成功的经验。
一、法律依据之比较
美国是一个普通法国家，在1970年之前，有关的判例法把“法律权利遭到侵犯”作为原告获得起诉权的基本条件，而当时环境权利并未被普遍承认为可以导致起诉权的法律权利。联邦宪法也没有赋予公民作为私权的环境权。因此，主张保护环境的人会遇到起诉权的障碍。但70年代之后，有关起诉权的判例法朝着有利于环保的方向发展，“法律权利说”被抛弃。与此同时，成文法也有了很大的发展。《国家环境政策法》的判例表明，联邦行政机关的“对人类环境有重大影响的联邦行动”是可受司法审查的。《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定，为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据，使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度。
我国尚没有专门的公民环境诉讼制度，但我国宪法赋予公民参与管理国家事务的权利。《环境保护法》规定公民有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告。公民在因环境污染、破坏或违法行政而导致其合法利益受到污染者或行政机关的侵害时，可以根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的有关规定分别提起与环境有关的民事诉讼或行政诉讼。这些规定是我国公民环境诉讼的法律依据。但严格地说，这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思，但属于原则性规定，过于笼统，对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定，因而缺乏可操作性，在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。
二、法律性质及作用之比较
在美国，公民环境诉讼的被诉方是一切违反环境法规的污染者（包括个人、公司、联邦或州政府机关及其企业）和联邦环保局。因此，它在性质上兼具民事诉讼和行政诉讼的特点，是自成一体的一种诉讼制度。公民环境诉讼在本质上属于公益诉讼，其目的不在于个案之解决，而是督促污染者或环保机关积极地采取各种有利措施，以保护环境。因此，公民环境诉讼制度实际上赋予了公民或公民团体作为除行政机关和法院之外的第三个环境法的执行主体的资格和地位。
在中国，公民因环境污染、破坏或环境违法行政导致其合法利益受到侵害而提起的民事诉讼或行政诉讼是我国原有的民事诉讼和行政诉讼制度在环保领域的具体运用，它们并不构成一种新的、独立的诉讼制度。相应地，提起环境诉讼的原告与案件的事实有着直接的利益关系，他们提起诉讼的目的是为了求得个案的解决以维护个体利益。因此，尽管有时环境民事或行政诉讼在客观上也起到了保护公共环境权益的效果，但其根本目的和作用并不在此。
三、原告资格之比较
（一）民事诉讼的原告资格
美国《清洁空气法》等联邦法律规定，任何公民或公民团体都可以自己的名义在法院对污染者提起要求其遵守环境法的民事诉讼。即美国对原告的资格几乎没有限制。
我国《民事诉讼法》第108条规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”；法律强调的是原告获得起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”。也就是说，在我国提起环境民事诉讼的人必须是那些人身或财产权益直接受到他人的环境污染或破坏行为所侵害的人。但由于环境污染和破坏对人身和财产的损害具有损害“间接性”和侵害物质“无形性”等特点，因此这一规定对受害者十分不利。
（二）行政诉讼的原告资格
美国法律规定，法院在确定环境行政诉讼的原告资格时，要据《美国行政程序法》加以审查。它要求原告证明：（1）该行为对或将对原告造成“事实上的损害”；（2）被控的行政行为所侵犯的原告的利益属于有关制定法所保护或管理的利益。但值得注意的是，法院在司法实践中对这两项条件作了灵活的解释，使得环境行政诉讼的原告能够较容易地克服诉讼资格这一障碍。联邦最高法院在要求原告证明他已受到“事实上的损害”时，只要求原告确定，在他所指控的违法行政行为与他所享用的环境某组成部分遭受的损害之间存在因果关系即可。而且，这种“损害”除了物质损害或任何经济损失外，还包括“美学、自然保护和娱乐等价值的丧失或减损”。此外，对损害的审查应当是质量上的而不是数量上的审查：只要存在损害就行，损害的程度无关紧要。这样，原告的诉讼资格就被最大限度地放宽了。
由于诉讼资格的宽松，美国环境行政诉讼呈现出一个明显的特点，即大多数原告不是行政行为的参与人，而是参与人以外的第三者。这与行政行为造成环境损害的特点有关。行政行为所可能造成的环境危害影响范围大，行政行为的非行政机关参与人有时是众多的受害者之一，有时则根本不是。而且由于该行政行为的参与人可能获得某种利益，一般总是赞同该行政行为的，很少会由于该行政行为可能造成的环境影响而对它起诉。这时，如果提起诉讼要求对该行政行为进行司法审查的话，起诉的人只能是对该行为可能引起的环境影响表示关注的第三者。行政行为参与人以外的第三者具有诉讼资格大大扩展了环境行政诉讼的原告范围。
中国法律对环境行政诉讼的原告资格的要求较严。根据《行政诉讼法》第41条，提起环境行政诉讼的原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者他组织。这看起来似乎与美国的《行政程序法》和法院对原告进行资格审查中的“事实上的损害”的要求差不多。但是应注意到：1、该条所说的“合法权益”一般认为是指具体的权益，而非抽象的、一般的权益。原告不能以抽象的、一般的权益起诉。2、该条中的“公民、法人或者他组织”是指其合法权益受到侵犯的行政行为相对人参与人，而不是这些人以外的第三者。以上两点，在很大程度上限制了可以对影响环境的行政行为提起诉讼的原告的范围。
为了保护公民环境权益，加强对政府行政行为的监督，环境行政诉讼的原告范围应予以扩大。这也是由环境污染破坏及环境保护的特点所决定的。环境被污染或破坏以后，难以恢复，有的根本不可能恢复。因此，环境保护要以防为主。环境污染或破坏造成的危害也与一般的损害不同。环境危害大多数具有潜伏期长、因果关系不明显、受危害的对象、范围广等特点。有的环境危害没有甚至不会直接对人身、财产造成危害结果，而只是降低自然界的美学价值。因此，有时很难指出哪些具体的权益受到损害。如果以此限制或排除环境行政诉讼原告的诉讼资格，则极不利于预防、减轻行政行为对环境造成的不利影响和保护公民的合法权益。例如，一单位为其可能造成不利环境影响的项目制作的环评书报环保部门批准，如果环保部门在审批环评书时出现失误，没有发现该项目的某些重大不利环境影响。此时，该行政行为的参与人——环评书的单位决不会对此提出异议，并且会立即付诸实施。而根据我国现行法律，非该审批行政行为参与人的第三者又不能对此提起诉讼，那么，该项目的不利环境影响就会实际发生。由此可见，法律有必要赋予那些关心公共环境利益的第三者以环境行政诉讼的原告资格。
四、受案范围之比较
环境民事诉讼方面，中美两国的受案范围相差不大；但在环境行政诉讼，两国却有很大的区别。
在美国，几乎所有的行政行为实际上都是可以被提交司法审查的。根据《行政程序法》第701节，行政机构的任何行政行为均应接受司法审查，但以下两种行政行为例外：(1)制定法明确禁止对其进行司法审查的行政行为：(2)法律授权的某行政机构可以“自由裁量”的行政行为。最高法院认为，要援引
