摘要：本文以决策机制为轴线，首先分析了我国环境法实效缺陷的表现形式及其带来的严重后果；然后又从体制、制度、思想和公众等方面探讨了我国环境法实效不佳的原因；最后指出，建立环境与发展综合决策机制是增强我国环境法实效的必由之路，并为此提出了一些具体的建议。
Abstract: The essay, based on decision-making mechanism, analyses forms of expression of effectiveness defaults of Chinese environmental law and some consequences; then, probes reasons about weak effectiveness of Chinese environmental law from such aspects as system, regime, idea and public; last, points out that it is a necessary choice to establish a integrated decision-making mechanism on environment and development, and gives many specific suggestions.
1． 从决策机制看中国环境法的实效缺陷
1． 1引言
所谓法律实效，又称法律成效，是指发生法律效力的法律规范在实际上被执行、适用和遵守的状况；它是衡量某一国家或某一部门的法律其宗旨、目的和任务是否得以实现以及实现的程度和效果如何的主要标准。我国环境法的实效，就是指我国的各项环境法律、法规在实际上被执行、适用和遵守的状况。从决策机制的角度分析研究我国环境法的实效，了解在各项经济发展决策中我国环境法的宗旨、目的和任务的实现情况和环境法所规定的各项法律制度的施行效果，将有助于我们及早发现问题、找出漏洞，为进一步完善环境立法、强化环境执法，从决策机制方面增强我国环境法的实效奠定良好的基础。
1． 2我国环境法的实效缺陷
我国环境保护事业开创20年来，我国环境法在实现合理开发利用和保护自然资源，防治环境污染和生态破坏；建设清洁适宜的生活环境，保护人体健康；协调环境与经济的关系，促进现代化建设的发展等环境保护的基本任务方面发挥极为重要的作用，取得令人瞩目的法律成效。但我们在看到成绩的同时，还应当注意到环境法的实施过程中也暴露出一些问题，其中一个比较突出的缺陷就是：环境法的效力游离于各级政府的综合决策之外，环境法所规定的各项基本法律制度没有得到很好的贯彻执行。这一缺陷主要体现在以下三个方面：
（1）有些地方政府和综合经济部门及其领导没有坚持“环境经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉或不自觉地走上了“重开发，轻保护”、“先污染、后治理”的传统发展道路，在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评估；个别地方政府和部门甚至知法犯法，作出明显违反环境法律规范的经济发展决策。
（2）个别政府部门和领导干部环境意识和环境法制观念淡薄，以亲代法，以权代法，干预、阻碍环境保护主管部门的行政执法； 对企业违反环保法规、造成严重环境后果的行为听之任之，有些领导还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的办法，帮助企业逃避法律制裁。
（3）一些企业的负责人只顾眼前和局部利益、忽视长远和全局利益，重视经济效益、轻视社会和环境效益。企业不执行环境影响评价和“三同时”制度、拒绝或拖延限期治理、拒缴欠缴排污费、擅自闲置环保设施、违法排放污染物的事件时有发生，在某些地区还愈演愈烈。
1． 3严重后果
因为没有遵守环境法的基本原则和法律制度而导致的失误决策、片面决策甚或违法决策，在实践中的危害极大。
1．3．1造成了更为严重的环境污染和生态破坏 在我国沿用污染严重、资源浪费大的传统发展模式没有大的改变的背景下，现行的决策机制会引发更多的环境问题：水污染日益突出；二氧化硫和酸雨污染程度加剧，范围不断扩大；乡镇企业污染十分突出；过量开采矿产资源、乱砍滥伐林木资源的歪风重新抬头；水土流失还不能得到有效控制。
1．3．2制约了国民经济的发展 决策失误不仅会造成巨大的直接经济损失，而且也会造成相当的间接损失：一方面，环境污染和生态破坏导致某些环境因素和自然资源完全或部分丧失其使用功能，削弱经济发展的物质基础；另一方面，为应付新的环境挑战，就要在有限的资金中增加国家对环保的投资，这只会加大国家财政的负担。此外，国外夕阳产业和污染产品的转嫁也会对我国的产业结构调整带来负面影响。
1．3．3削弱了环境法的权威 当前，环保部门与经济发展部门有法不依、执法不严是比较普遍的现象；企业公然拒绝执行环境法律制度、明知故犯的环境违法案件屡见不鲜；更有甚者，有些违法决策并造成巨大环境与经济损失的主要负责人不仅未被追究任何责任，反而被提拔重用。这些不正常的现象极大地削弱了环境法的权威，造成了极为恶劣的影响。环境影响评价和“三同时”制度的执行率明显滑坡就是一个典型例证。
1．3．4损害了我国的国际形象 近年来，有些地方对非法捕猎、经营、倒卖甚至食用野生动植物的违法活动或不闻不问，或表面禁止、暗中支持，或干脆以“利用资源优势，发展特色经济”为由予以鼓励。殊不知，有些事件已引起了国际社会的关注，给我国的国际形象造成了非常恶劣的影响，致使我国在环境外交上极为被动。
2． 从决策机制看我国环境法实效缺陷的原因
根据以上的分析我们已经看出，我国环境法的实效不佳的原因很大程度上是由于我国在各项重要决策的形成过程中没有将环境保护的因素考虑进去，也就是说我国尚未形成一个对环境与发展进行综合决策的机制。具体地讲，又可以归结到决策体制、法律制度、思想认识和公众参与等方面。
2． 1决策体制方面的原因
现行决策体制不尽科学是导致我国环境法实效缺陷的首要原因。按照目前的行政体制，在政府机构的设置中，环保部门与经济管理部门往往相互分割，彼此独立，这使得一些发展部门的决策者在作出决策时，不能从全局出发，统筹安排，而是较多地考虑本部门、本系统的利益，从各自的角度出发制定对环境与发展不利的政策或计划。如果环保部门就对环境有重大影响的政策、计划制定出来后才得以知晓或根本一无所知，那么它们所带来的环境影响是潜在的、长远的，需花大力气才能消除，有些甚至根本无法扭转。 在这种条件下，环境法如一纸空文，根本无法发挥作用。
2．2法律制度方面的原因
完善的法律制度能确保决策沿着规范化、法制化的轨道进行。1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》标志着我国对建设项目有关决策的环境约束已经进入了制度化、规范化和可操作的阶段，但该条例中的“环境影响评价”制度的适用对象只限于建设项目，范围太窄。对于政策、规划和计划等宏观决策活动，我国还缺乏要求对其进行环境影响评价或其他环境约束的明确法律规定；同时我国也没有相应的监督检查机制对宏观发展决策的内容和程序进行检查监督；我国更是缺乏必要的法律责任制度，在出现违法决策时追究相关人员的法律责任。
2．3思想认识方面的原因
一方面，决策者认识水平将直接影响决策的科学性和民主性。但现在各级决策者中有很大一部分人在认识上存在误区，他们片面地理解“发展就是硬道理”，把经济发展简单地等同为经济增长，把环境与发展对立起来，只顾经济增长而忽视环境保护，以产值和速度作为评定政绩的主要标准。另一方面，决策者的法制观念将决定决策内容与程序的合法性。而当前少数决策者法制观念极为淡薄，他们虽在口头上也表示重视环境保护，但面对环保机构和队伍普遍薄弱、执法力量明显不足的局面，不是想方设法予以解决，相反还借机构改革之机将环保执法机构或撤并、或降格、或削弱。在这些背景下，即使法律规定有科学的体制、完善的制度，也无法保证在实践中得到良好的贯彻与执行。
2．4公众参与方面的原因
国内外的经验表明，决策过程中的公众参与对于增强决策的环境合理性和社会可接受性、监督环境法律制度的实施、提高公众的环境意识具有不可替代的作用。目前，我国公众的环境意识普遍较低，有关的环境保护社会团体数量少、规模小、发展举步维艰，公众参与环境管理（包括与环境有关的宏观决策，下同）的程度和效率还不高；我国法律关于公众参与决策的规定多限于一些原则性规范，还没有在法律机制、经费保障和操作程序等方面作出具体明确的规定。公众没有形成要求决策者遵守环境合理性、透明性、民主性、科学性等决策要求的强大社会压力，这也在一定程度上加
