摘 要：我国基础教育评估并没有像高等教育评估那样形成独立的组织体系与制度体系，而是与国家教育督导制度捆绑在一起， 称为 “督导评估” 。 “督导评估” 在市场经济日趋成熟、 教育改革不断深入的今天， 其局限性已日显突出， 建立一个面向基础教育的专业化教育评估机构已经成为教育管理现代化改革的迫切要求。
我国教育评估制度整体上分为两大块， 一是高等教育评估， 一是中等及其以下教育的评估。 (00# 年原国家教委颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》 ，到 .##. 年 1 月第二次全国教育评估机构协作会议在云南大学召开之际，我国各地先后建立了 (0家主要面向高校的专业教育评估机构〔(〕 。这些专业评估机构的建立大大推动了我国高等教育评估的理论研究、实践探索以及评估工作的规范化、科学化、制度化建设。我国基础教育评估并没有像高等教育评估那样形成独立的组织体系和制度体系，而是与国家教育督导制度捆绑在一起， 称为 “督导评估” 。通过督导机构的行政评估是近十几年来我国基础教育工作评估的基本形式。在市场经济日趋成熟、 教育改革不断深入的今天，建立一个面向基础教育的专业化教育评估机构已经成为当前教育管理改革的迫切要求。
一、建立基础教育专业评估机构的社会背景
我国当代教育评估面临着这样的社会背景：经济上由计划经济向市场经济转变，政治上由集权政治向民主政治发展，教育由“英才教育”向“大众教育” 转变， 教育管理由 “效率” 追求向 “效率” 与 “主体价值” 张扬协调平衡发展， 教育管理方式由政府直接行政管理逐步向政府依靠中介机构等社会力量进行间接管理转变。这一社会背景表明， 我国的教育管理与发展将越来越倚重于教育评估的作用，市场社会对教育评估也寄予了越来越多的期望和要求。与这些要求相适应，教育评估专业化和建立专业化教育评估机构自然成为我国教育管理改革的重要课题。(’ 建立专业化教育评估机构是国家政策法规的题中之义《中华人民共和国教育法》明确规定， “国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度” 。早在 (00+ 年 《中国教育改革和发展纲要》 中已经强调“要重视和加强教育决策研究工作，建立有教育和社会各界专家参加的咨询审议、 评估等机构” 。(000年* 月， 中共中央、 国务院 《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 中进一步指出： “各级党委和人民政府要切实落实教育优先发展战略。……建立自上而下的素质教育评估检查体系……。”我国教育督导制度自 (0&* 年恢复以来已形成了相对完备的制度体系，理论研究和实践探索也取得了可喜的进展，有力地推动了我国教育管理规范化、 法制化建设。然而， 我国的教育评估制度虽然在上述有关法规中已多次强调， 但到目前为止， 仍未能真正在社会上正其身、 名其份、 定其位。在中等及其以下的教育的管理中， 教育评估仅以督导工作的附属工具形式而存在，不能独立面向社会， 因而远未发挥其应有的作用。!" 建立专业化教育评估机构是素质教育和新课程改革对教育评估全程化、 经常化、 专业化的要求我国“两基” 目标的实现， 督导评估功不可没。!### 年基本实现 “两基” 后， 我国基础教育进入了新的发展阶段，由过去以普及义务教育为主要特征的量的扩张阶段转入全面推行素质教育和新的课程标准为主要任务的质的发展阶段，提高教育的质量和效益是这一时期教育改革的基本使命。当前素质教育和新课程改革的推行与落实不同于常规工作和已经规范化了的工作， 它是一个不断探索、 实验、 矫正和推广的过程，这种过程要求管理者和教育主体必须通过全程性、 经常化的评价， 以高度的清醒、 自觉、理性和有效的自我调控，来保障教育活动沿着健康的轨道顺利前行。事实上， 教育事业越是发展， 全程性和经常化的评估就越是不可或缺。素质教育、 新课程改革的成功推行， 要求我们不仅要有像 “两基” 验收一样的决心和扎实的工作作风， 而且要更加强调评估的全程性与经常化，因为它不是一个阶段性目标，而是一个长期的实践、 探索与创新的过程。伴随素质教育和新课程改革的推行、教育评估功能作用的进一步扩大与社会对教育评估的高期望， 评估的专业化要求变得十分迫切。 教育评估的专业化主要包括三层含义： 一是评估机构的专业化， 二是评估人员的专业化， 三是评估活动专业化。 评估机构的专业化是指“该机构的主要职能就是专门从事教育评估工作， 以评估为业” 。 〔!〕 ； 评估人员的专业化是指评估机构对评估人员的特殊要求。教育是培养人的社会活动，对这种社会活动作出科学的价值判断， 是十分复杂而困难的， 它要求 “提供充分的、 准确的信息是基础， 但还必须依靠有学识、 有水平、 有经验的专家” 〔$〕 ；评估活动专业化，是指评估依靠专业人员、 在专业理论指导下、 利用专业工具、 按照专业规程开展评价活动，其基本特点是工作开展的不可替代性。教育评估全程化、经常化、专业化如何落实？ 显然， “督导评估” 力不从心。 全面实施素质教育，切实推行新课程改革， 不仅是政策性任务， 更是专业性任务。$" 建立专业化教育评估机构是督导制度职能完善的客观要求我国教育督导的基本任务一是 “督政” ， 二是 “督学” 。 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》 明确提出， 教育督导要坚持 “督政与督学相结合” 。 这是中国教育督导政策区别于其他国家督导政策的一个显著特色。 然而， “督政” 与 “督学” 孰轻孰重的问题却众说不一。教育部副部长王湛同志在第四届教育政策分析高级研讨会上的讲话 （!##!" %" &） 中指出： “从全国看， 当前， 教育督导的重点还应放在对政府教育工作的督导即 ‘督政’ 方面。” 〔’〕 然而， 金一鸣教授在分析教育督导基本任务时指出：我国在 !# 世纪 %# 年代建立教育督导制度时，正面临普及九年义务教育的特殊任务，因而督促这一任务贯彻落实即“督政”便成为当时教育督导工作的重点。随着 “普九” 任务的基本完成， “教育督导的任务自然也应作相应的调整， ‘督学’ 的任务已日益突出” ， “教育督导的基本职责是 ‘督学’ ， 是要督促学校不断改进工作， 提高教育质量”〔’〕 。目前有更多的理论和实践工作者参与了“督政” 与 “督学” 的轻重之辩。同时， 由 “督政” 与 “督学” 轻重之辩， 又引发了督导任务应重视 “监督” 还是重视 “指导” 、 职能手段上应重视 “鉴定性评价” 还是重视 “发展性评价” 的争论。 从客观上讲， 这三个方面的“轻重”观都有现实的社会背景和理论基础，很难说谁对谁错。 从本质上讲， 他们的出发点都是为了促进教育事业的发展， 都承认督导职能的 “督政” 与 “督学” 、 任务的 “监督” 与 “指导” 和手段的 “鉴定性评价”与 “发展性评价” 等基本要素。他们辩论的焦点是面向庞大而复杂的教育，督导的有限精力应更多地投向哪一方的问题。这三对矛盾的争辩虽然没有对错之分， 但在评估实践中必然存在轻重之别。 如果把视野只局限在三对矛盾系统内去考量利弊得失，其结果难免是 “输” “赢” 并存。 那么有没有双赢之策？ 这得从督导精力 “有限” 这个关键问题去寻思对策。发挥督导有限精力的最大效能， 通常有两种思维路向： 一是挖掘内部潜能， 二是寻找外部援助。 挖掘内部潜能就是设法节约督导系统内部力量消耗，寻找替代力量， 由替代力量代办那些具有相对独立性的工作， 使得督导把有限的精力用在其他不可替代的工作中。所谓寻找外部援助， 就是借助外部机构 （或建立一个外部机构） 与外部人员的力量为教育督导服务。 这两种思路都暗示一种基本策略—— — 将具有相对独立性的教育评估工作从督导系统中分离出来，建立一个专业化的教育评估机构。督导部门通过将大量的评估任务以委托的形式交给专业评估部门进行操作，然后利用评估部门的评价结果开展督导工作。这种通过专业化的教育评估机构替代督导部门的评估工作， 使我们既避开了 “轻重” 之辩， 又有效缓解了现行督导制度中最根本的问题—— — 督导部门有限精力分配矛盾的问题，因而能切实促进教育督导工作效能的提高与职能的完善。!" 建立专业化教育评估机构是教育评估 “功能”释放与效能发挥的客观要求教育部《关于加强教育督导评估工作的意见》（教督 〔#$$$〕 号， 以下简称 《意见》 ） 明确指出， 教育督导工作的性质和任务是“以教育法律和方针政策为依据， 在同级人民政府领导下， 代表人民政府和教育行政部门，对下级人民政府的教育工作和教育行政部门的工作，对中等及中等以下学校和其他教育机构及办学者工作，进行督导、评估和检查验收” ， “督导评估”是“教育督导部门进行的教育行政评估，它是代表政府和教育行政部门按照国家的教育法律、法规和方针政策对有关部门、学校的教育管理工作，教育质量、效益及发展水平进行价值判断的过程” ，“督导评估具有鉴定、 激励、 导向、 调控功能。” 北京教育督导室副主任高玉琛在谈到督导队伍要求时指出： “督导人员要做好工作， 必须做到知政、 通学。所谓 ‘知政’ ， 就是督导人员要熟悉教育及其有关法律、法规、 规章， 作到掌握内容、 理解含义、 融会贯通， 努力成为教育的‘律师’ ；同时还要熟悉教育方针、政策， 熟悉教育行政部门制定的有关文件， 提出的工作目标、工作要求，作出的工作部署，掌握行政管理的理论和经验。所谓 ‘通学’ 就是要掌握教育教学的理论和规律，了解教育改革中的新观点、新经验、新理论， 至少精通一门学科的教学。” 〔%〕根据上述《意见》和有关文献精神，我国基础教育的 “督导评估” 可概括为如下几个特点： （#） 我国的
