本文是一篇经济法论文，本论文认为，ECRA的出台代表了美国贸易政策的转向，通过纳入更多美国国内政治、经济考虑来扩大国家安全范围，把出口管制的职能从防止威胁国家军事安全的物项扩散转变为更激进的贸易手段，有针对性地实施管制措施。
一、美国《出口管制改革法》的制定
（一）美国《出口管制改革法》的制定背景
1.美国出口管制法律的历史变迁
出口管制是集团或一国政府出于经济、军事、外交等一种或多种目的，对本国出口的产品与服务采取技术核查或限制的行为。①美国系统的出口管制制度可以追溯至二战后时期，受战争冲击，美国担心军事物资的流出会引发各国新一轮军事实力较量，因此美国国会将二战时期采取的临时性管制措施以法律形式固定下来，形成国内第一部正式的出口管制法律《1949年出口管制法》（ExportControl Act of 1949，下称ECA 1949）。该时期的出口管制主要有两项政策目标，一是防止物资短缺，二是限制军事用途商品出口到前苏联和其他社会主义国家，对其实施贸易禁运。②同时，美国还联合法国、澳大利亚等国家成立巴黎统筹委员会，意图从单边管制拓展到多边管制，通过协调成员国之间的管控行动，制止全世界范围内军事技术的转移，以形成美国主导下对东方国家军事、贸易的全面限制。
严格的出口管制制度造成国内工商界人士的不满，美国政府的财政压力也与日俱增。面对国内压力，美国开始调节国内贸易政策，将出口管制目标从战略禁运改为有条件地促进出口。④美国政府主张由全面管控转为重点管控，缩小管控物项范围，颁布新的《1969年出口管理法》（Export Administration Act of 1969，下称EAA 1969），用“administration”一词替代“control”，美国对出口的管理开始放松。⑤此阶段的EAA 1969将重点转移到美国贸易自由化发展和减少不必要的出口限制上。
（二）美国《出口管制改革法》的制定过程
在EAA 1979失效后，美国国内曾多次打算重新制定出口管制法律。在相关提案的辩论过程中通常分为两大阵营，一方希望通过放开管制以促进出口，让美国企业能更充分参与国际市场竞争，另一方则认为进一步的出口自由化会损害国家安全目标。①两方意见僵持，因此一直无法通过正式法律。例如，2011年众议院外交事务委员会主席罗斯莱赫蒂宁曾提出提案——《2011年出口管理更新法》（Export Administration Renewal Act of 2011），提议延长EAA 1979的有效期并修改EAA 1979的部分条款，赋予商务部下的具体执法机构海外调查权，以及秘密追踪违法性行为的权力。②但未通过外交事务委员会审议。
ECRA提案最早由众议院外交事务委员会主席罗伊斯和议员恩格尔于2018年2月15日向国会提出，众议院后于3月14日举行听证会，对ECRA进行初步审议。听证会的议题为“出口管制现代化：保护尖端技术和美国国家安全”。会议上，前工业安全局（Bureau of Industry and Security，下称BIS）副部长曼柯索称，美国现有出口管制制度是在冷战时期应运而生的，时过境迁，目前的出口管制应寻求与中国双边关系的平衡，且现有美国的技术领导力对美国的长期安全利益至关重要，对于新兴技术的把控，出口管制管理机构与外国投资委员会（Committeeon Foreign Investment in the United States，下称CFIUS）应相互配合。③前BIS出口管理局部长助理沃尔夫对提案表示赞赏,认为提案中提出的跨机构新兴技术认定程序，能集结行业和学术界专家的意见，在全面吸收各方建议基础上确定新兴技术管制类别。
二、美国《出口管制改革法》的主要实体规则
（一）ECRA第1752节中的规则
1.条文规定
ECRA第1752节的标题称之为政策声明，共有十一条内容，这些规则反映了美国出口管制的宗旨与目标。第一条内容与EAA 1979中所规定的相同，都是对实施出口管制限度的声明，强调实施出口管制既要考虑此类措施对美国经济的影响，又要限定在必要的情况下使用。此种必要情况包括两方面，一方面是出口将对其他国家军事实力有重大贡献，同时军事实力的提升会威胁到美国的国家安全，另一方面，限制出口能显著促进美国的外交政策或国际义务履行。①不同的是，ECRA删除了EAA 1979中将物品供应短缺作为限制货物出口的必要情况。
第二条明确管制的出口环节包括出口、再出口和境内转移。EAA 1979中没有对出口做出定义，ECRA借鉴了EAR中对出口、再出口和境内转移的表述，给出了明确的定义。根据定义，再出口包括两种形式，一是将物项从国外运往另一国，二是向美国境外的外国人发布或转让与物项有关的技术或源代码。②境内转移则指受管制的物项在同一外国境内改变最终用户或最终用途。③相比于出口或再出口对于物项流转的要求更接近于出口本义，境内转移则重视物项是否按照预先用途归特定用户使用，更直接强调对最终用途与最终用户的控制。实施此类管制的目的既包括维护美国军事优势、加强国防工业基础，也包含促进美国外交政策的执行。
本节最为突出的是第三条——美国对国家安全的新要求。第三条表明，除军事安全外，国家安全强调美国要保持在科学、技术、工程和制造方面的领先地位，包括对创新至关重要的基础技术，此种领先地位以美国人在全球市场上的竞争力作为要求。⑤然而对于竞争力的具体判断标准、评价因素，ECRA并没有做出规定。
（二）新兴和基础技术出口管制要求
此次ECRA立法突显了对技术管控的目标与决心，新增一节专门提出对新兴和基础技术管制的要求，并将依据本节识别出的新兴基础技术作为FIRRMA下关键技术范围的补充。
1.条文规定
ECRA第1758节对新兴和基础技术的出口管制要求主要有以下几方面规定：
（1）技术的识别
ECRA从正反两个方向大致界定了新兴和基础技术的范围，只要是对美国国家安全至关重要，同时也不是《1950年国防生产法》（Defense Production Actof 1950）中第721节第（a）（6）（A）条（i）至（v）款所述关键技术，都有被识别为新兴和基础技术的可能性。①同时，本节规定了识别新兴和基础技术的信息来源与标准。识别的信息来源包括：（1）公开的信息；（2）由国家情报局提供的机密信息；（3）由CFIUS根据《1950年国防生产法》（Defense Production Actof 1950）中第721节对交易进行审查和调查的信息；（4）由商务部部长设立的咨询委员会，其中包括新兴技术和研究咨询委员会，对EAR下的管制措施向负责工业与安全的商务部副部长提供的信息。②就识别标准而言，主要考虑到三方面内容：（1）国外新兴和基础技术的发展情况；（2）对该技术实施出口管制可能对美国同类技术发展产生的影响；（3）限制该技术向国外扩散的有效性。③另外，ECRA特别规定了技术用于商业用途时的考虑因素，包括美国的出口限制国家名单，和技术潜在的最终用途与可能使用技术的最终用户。
ECRA颁布后三个月左右，BIS发布了有关新兴技术界定的拟议规则预先通知（Advance Notice of Proposed Rule Making，下称ANPRM），公开征求公众意见，确定新兴技术下涵盖的物项类型。⑤该通知对包括机器人技术、增材制造、高级材料等14类新兴技术提出管控建议，与中国制造2025中提及的重点技术行业发展存在高度重合。
三、美国《出口管制改革法》的主要程序规则..........................29
（一）权力分配与机构设置............................29
（二）执法措施................................34
（三）许可程序..................................38
（四）出口管制的其他程序规则.......................41
四、美国《出口管制改革法》对中国的影响及因应........................47
（一）美国《出口管制改革法》对中国的影响....................47
（二）美国《出口管制改革法》的中国因应............................48
结语...................................55
四、美国《出口管制改革法》对中国的影响及因应
（一）美国《出口管制改革法》对中国的影响
出口管制是美国用来划分亲疏远近、保持自身领先地位的制度，ECRA的出台体现了贸易领域中美国政治目标的高渗透。在中美经贸关系紧张的背景下，美国趋向严格的出口管制规则会对中国及中国企业造成以下影响：
首先，ECRA加大对新兴和基础技术的出口管制会使中国技术引进受阻。对于中国而言，美国出口管制改革中针对性较强的领域为国防军工、新兴技术。ECRA专门设定新兴和基础技术定义与管控目标，为全球间技术流通设置阻碍，维护其自身科技优势之心昭然若揭。中国目前在电子通信设备、计算机技术、医疗技术上仍依赖于美国技术进口。①《国家创新驱动发展战略纲要》中表明了中国推动产业升级、建设科技强国的目标，美国此举必然会影响中国技术引进与学习。②美国加强技术出口管制是为实现中美技术脱钩，在短期内延缓中国技术创新能力的提升，切断中国敏感高科技产品供应。由于许多前端科技研发所需要的原材料、设备受美国管制，企业难以直接获得，这会使企业技术研发的不确定性更高，限制和削弱中国科技发展能力；③从长远来看，美国寻求更大范围内对中国技术的全面封锁，将中国产业链保持在中低端水平，减缓产业升级。对技术的限制甚至触及到高校科研领域，自出口管制愈发严
