本文是一篇行政管理论文，笔者认为农村地区违建的模糊性治理特征具体表现为目标模糊、角色模糊、职责模糊，以及前述模糊导致的治理行动策略的模糊化，其产生和运转的组织制度环境有三个方面：一是土地管理决策的流变及其造成的不确定性，二是基层政府违建治理的权责泛化，三是分散执法向综合行政执法的艰难转变。
第一章 绪论
一、研究背景
近十余年来，我国农村地区的违建现象十分普遍。农村地区的违建危害了公共安全，违建工程为了节约成本常常存在巨大安全隐患；影响了城乡规划，农村地区的违建与我国目前倡导的美丽新农村建设理念相悖；削弱了政府公信力，有令不行、有禁不止的恶性循环导致了违建在农村的扩散。不仅如此，由于违建可能引发的矛盾与利益纠纷往往无法得到有效的调解，农村地区的违建也增加了基层治理的不稳定性因素。
我国农村地区违建现象与城镇化的快速发展紧密相关。作为城镇化率全国排名第四、仅次于上海、北京、天津三个直辖市的广东省，违法建设量大面广，由来已久。打好违法建设治理攻坚仗，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要政治任务，对广东省实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”、推动粤港澳大湾区建设具有重要意义。2016年以来，广东省各地持续开展违法建设治理，取得了初步成效，但仍存在违法建设底数不清、新增违法建设时有发生、存量违法建设处置缓慢、违法建设治理政策体系不健全、属地政府主体责任落实不到位等问题，亟待进一步加大治理力度。
X市违建问题在广东省属于较为严重的城市之一。至2020年底为止，该市共查处违法建设近两万宗，面积约120万平方米，违建类型中村民建房占比在95%以上，而村民建房也有不同类型的违建，划分为宅基地、厝地[1]、以及村民公寓，且以前两者为主，共占比98%以上，“小产权房[2]”占比0.33%[3]。
二、研究意义
（一）理论意义
模糊性治理理论是公共管理实践中的产物，已有研究主要针对的是街头摊贩治理，而作为同样是基层实践中的敏感任务，农村地区违建的模糊性治理研究却并不多。因此，本文对于农村地区违建的模糊性治理研究，可以丰富模糊性治理的实践来源，以及验证其理论解释框架。
（二）实践意义
为了实现乡村振兴和国家治理能力和治理体系的现代化，农村地区的治理实践应得到重视，尤其是利益矛盾冲突性较高的违建治理任务。日前广东省为推动和实现乡镇主导土地执法，正在推行镇街综合行政执法改革，为此了解农村地区的违建治理具有其现实意义和时效性。本文以X市D镇为例研究农村地区的违建治理实践，有助于进一步厘清农村地区违建的治理现状和执行特征，为开展违建治理和深化镇街综合行政执法改革提供意见，以实现农村建设秩序的和谐有效，推动乡村振兴战略和农业农村现代化。
第二章 X 市 D 镇违建模糊性治理的特征及其效应
一、X 市 D 镇违建治理背景概述
（一）违建普遍的 D 镇
D 镇是 X 市石材与机械专业镇，作为一个“依山傍水”的乡镇，该镇中心地带贯通了一条国道，“水-国道-山”的地理位置特征一方面为 D 镇的商品输入与输出提供很大的便利，带动该乡镇经济的发展，另一方面村民只能在“水-国道-山”的夹缝中建设房屋，这使得该镇的建筑物呈现出典型的狭长型分布特征，可用于建设的土地资源十分稀缺。
2012 年，随着机场的通航和空港经济区建设的推动，X 市城市扩容提质迎来新的契机，市区规模和人口获得了近 5 倍的增幅。D 镇的隶属由县城转为空港经济区，经济地位得到提升，土地价值也随之升高，加之 D 镇距中心城区较远，上级城管执法部门巡查监管力度较弱，近十来年该镇的违建类型和范围迅速增加。D 镇则作为 X 市违建严重的代表性乡镇，因违法违规用地情况严重，于 2015 年被当作典型在全省范围内通报批评。
（二）历史纠葛的厝地分配
厝地是农村土地管理的历史遗留问题，是引发目前农村地区违建界定争议的重要原因。在访谈过程中，D镇受访者提出厝地的分配在该村基本早在30年前就分完了：
“当时村集体有分给每家每户土地，然后只要交20块每分地就行。要跟别人买就每分地400块。30年前就我们那个村的话，已经没有了分地了，因为已经没地了。”（访谈记录：CM-ZMR-20201220）
受访村干部对厝地的介绍：
“我稍微说一下早年厝地是怎么回事。早些年的时候，农村是缺乏规划的，村里的地，哪些是农业用地，哪些是建设用地并没有说法，那个时候的村干部也没有这种土地管理意识，土地分类也认识不清楚。再者当时确确实实是没有什么文件指引。科技也不发达，村里在分地的时候，地貌各方面干部掌握的也不能很清楚。厝地分完之后才发现跟上面的土地规划不一致，而村民已经付出了成本。现在卫星拍照，可以很准确的指出了土地用途，比如说农田保护区、红线区。而早些年厝地就是简单的按片来分，也允许农民在农田靠近地上盖个小屋子，放点农具之类的，然后很多村民就利用这样一个漏洞，直接把简单的小屋子给盖成了一个能住人的房子···这种情况早些年也挺多的，现在肯定都算是违建了！”（访谈记录：DZGB-ZYH-20210207）
二、D 镇违建的模糊性治理特征
基层治理任务中存在着各种非正式的执法方法和人情关系处理手段，选择性执行或是运动式执法既存在于实际的执法场景中，也体现在基层执法部门应对政策现实和政治环境时的策略选择上。基于此，本文将以围绕农村地区违建治理而开展的三清三拆专项治理行动，违建治理攻坚仗以及镇街综合行政执法改革，以D镇为例分析农村地区违建模糊性治理的特征。
（一）目标模糊
模糊性可以指政策意图以及如何实现政策目标的不确定性，因此模糊性首要地体现为目标模糊，所谓“目标模糊”是指目标允许诠释的灵活性的程度，或者主体诠释、构想和应用这些目标的灵活性。对模糊性的这种理解不仅包括“诠释灵活性”，而且涉及到实现目标之手段的不确定性。
在官僚机构中，目标模糊体现在多个维度，学者区分了四种类型的目标模糊，即使命理解模糊、指导性目标模糊、评估性目标模糊和优先性目标模糊。D镇违建治理中体现出了使命理解、优先性目标和评估性目标上的模糊性。
1. 使命理解模糊
一方面，基层官僚对于使命理解的模糊性体现在对政策制定的不理解。德米特指出并非所有员工都认为组织的使命陈述具有吸引力、不言自明或能够消除目标模糊[1]。在三清三拆专项治理任务中，科层组织的各个层级中都不同程度存在对政策使命理解上的模糊性。
在调研中市级部门干部三清三拆的理解如下：
“但是危旧这方面，农业农村局出了三清三拆，当时提目的就是为了堵疏吧，说不能一味堵。我们城管这方面堵的比较多，因为没有疏通的渠道，而疏通的比较多的一个就是自然资源部门。规划的、报建的各方面都在他们，包括总体规划这方面，国土空间规划都是在他们。疏的还有农业农村局。”（访谈记录：SCGJ-CJX-20210205）
地方官员对于三清三拆的理解是基于工作实践的认知和解释，对此并没有明确的相关法律政策依据，政策使命的理解具有可诠释的空间。
第三章 农村地区违建模糊性治理发生和运转的组织逻辑 ........................ 46
一、组织决策环境的流变性 ............................ 46
（一）放水养鱼阶段 ................................. 46
（二）严格执法阶段 .................................. 48
第四章 农村地区违建治理的对策建议 ............................ 60
一、保障农村地区违建的正式治理资源 .................... 60
（一）推动农村地区违建治理的相关立法 ............... 60
（二）增加农村地区违建治理的财政预算 ....................... 62
结论与展望 ........................ 69
第四章 农村地区违建治理的对策建议
一、保障农村地区违建的正式治理资源
正式治理资源依托与国家法律法规、规章制度和政策文本等正式制度规约。乡镇政府在国家治理当中具有重要地位，其本身也在一定程度上具备回应基层诉求的能力，因而，保障乡镇政府违建的正式治理资源有助于提升乡镇主导行政执法后的治理成效。具体而言，增加农村地区违建的正式治理资源可以关注以下几点：
（一）推动农村地区违建治理的相关立法
法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，然而乡镇政府的综合行政执法体制改革并非完全有法可依，如此导致的结果是乡镇政府以及村自治单位其所承担的责任过多，运行的负担较大，权力和资源却无从匹配，这与国家治理所要求的法治方向不完全相符。因此，国家应推动农村地区违建治理的相关立法。
1.以立法明确违建界定
明确的违建界定和处理机制会降低违建主客体之间的冲突性，健全违建的法律体系十分必要。目前我国并没有专门针对违建的法律文书，违法建设的定义通常采用的是间接定义或者消极定义，即若违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律，这样的规定的结果是地方执行层面存在过大的自由裁量权，虽然已有相关地方条例，但由于缺乏上位法的指导和支撑，在实际操作中，违建形态各异、类型繁多难以界定，既得利益者多元难以协调，违建在地方的执行大多是消极作为。因此建立专门法律明确违法建设认定、责任主体、执法措施、惩罚机制等方面的问题，限制基层政府的自由裁量权。目前德国实行的建筑许可制度和认定制度，使得几乎所有建筑都需经过国家建设规划部门的批准、许可和认定，依据包括《联邦建筑发电》、《德国联邦行政执行法》、《德国刑法典》等法律文件。法国为改变住房紧张推动城市建筑管理的法典化，也形成了诸如《城
