本文是一篇行政管理论文，本文通过文献研究及调查分析，实地走访与半结构式访谈的方式，以史密斯政策执行模型为理论支撑，对 L 市农村社会救助政策执行的问题、现状、原因及对策进行分析研究。
1 相关概念界定与理论基础
1.1 相关概念界定
1.1.1 政策执行
政策执行是政策生命周期中最重要的环节，是政策过程的联接纽带，是将政策目标（理想）转化为政策现实的必由之路。政策的推行才能体现公共政策的价值和意义。为提高政策执行的科学化和有效性，需要制定者适应环境变化以及新的问题要素的出现，做出必要的应变，对政策进行及时的调整与补充。对于政策执行的理论界定，学术界出现两大流派：组织学派和行动学派。他们从两个不同的角度对政策执行的含义进行了界定：组织理论学派代表佛瑞斯特提出：“传统的政策执行规范理论重心在于政策执行机构及其人员对政策目标和规定的遵守，强调依法行政，基本不考虑对执行机构及其人员的能力和需求进行考核和前瞻性分析。但政策制定者、执行机构和人员的分析能力，即预测并采取适当手段和程序有效应对事件的能力，实际上也是政策执行成功的最关键和不容忽视的因素。”
组织理论学派突出了组织的作用，认为任何政策执行过程都必须以组织为载体，组织的问题是导致政策执行不力的关键原因之一。政策的实施取决于执行机构的主客观条件。主观上看他们是否能理解政策，是否有执行的主动权，客观上看他们是否有足够的资源和执行的能力。
行动学派代表人物查尔斯·奥琼斯提出，政策执行是一项将政策目标与政策计划采用什么方式变现的活动。其中，重要的部分在于将静态的政策用动态的行动，表达并实现的过程。在众多活动中，解释、组织和实施是最重要的。所谓解释，就是把政策的内容转化为大众能够接受和理解的指令；所谓组织，就是建立政策实施机构，制定实施办法，以达到实现政策目标的目的；所谓实施，就是由执行机构提供日常服务和设备，提供经费，从而实现商定的政策目标。
1.2 史密斯政策执行模型
史密斯在《政策执行过程》(1973)一文，开创性地总结了一个关于政策执行影响因素及其过程的模型，提出了除政策本身之外，执行主体、目标群体、执行环境是影响政策执行过程及结果的重要影响因素。
1.2.1 理想化的政策
史密斯认为，政策可以界定为政府对于公共事务以及政府机构不断做出改变，力求发展，不断创新的复杂行动。政策的出台会产生一定的外部效应，会对政策执行者以及受政策影响者施加压力，并产生冲突。
政策执行压力可能引发激烈抗议，也可能带来一些其他变化，因此需要通过相应手段实现政策目标。若局势得到迅速解决，政策不断落实，成为既定制度，并适时得到监督与反馈。史密斯的理想主义政策主要集中在政策目标是否现实、政策内容是否恰当、政策目标是否明确可行等方面。
2 L 市农村特困人群社会救助政策执行现状及问题
2.1 社会救助政策执行现状
2018 年，L 市对于农村特困群体社会救助政策进行全面贯彻执行，组织拟订社会救助政策和标准并监督实施。当前，主要在最低生活保障及其他专项救助如医疗救助、临时救助等方面有所成效。
第一，农村最低生活保障申请、审批、复核工作扎实开展。2018 年以来，为助力脱贫攻坚，市民政局继续紧抓低保申请、审批制度的合规合法，从群众申请，经济状况审计，人员入户调查，再到民主评议、审核公示，县区入户核查，都严格按照《L 市最低生活保障实施细则（试行）》，从严审批，规范操作。2018 年，L 市农村享受低保 2817 户 3014 人，2019 年享受低保 1826 户 2527 人，在 2020 年，享受低保 1071 户 2091 人，做到了建档立卡贫困户低保全覆盖，已脱贫享受政策户低保全覆盖。在低保申请审批认定工作中，重点做好了以下几个方面：一是实行透明管理、阳光运行。二是向保障对象宣传最低生活保障政策、保障标准、保障金额、支付程序和支付时间。三是公布保障申请人员名单、保障对象和补贴标准。四是鼓励劳动自救，扶贫不救懒，争取公正、公平、不偏袒。五是在调查认定最低生活保障对象时，要坚持实事求是、公开办事、征得群众同意。六是对保障对象和补助标准实行动态管理，充分发挥动态管理的合理公平效果。
第二，新型农村合作医疗医疗救助体系日趋完善。根据 L 市出台的医疗救助政策，完善比例救助与定额救助相结合、大病住院救助与慢性门诊救助相结合的救助方式。重点抓好农村特困家庭、贫困家庭、低收入家庭和特殊照顾对象的帮扶。2018 年，医保局向 3786 户低收入家庭发放医疗救助金 647120 元，2019 年，向 3521 户低收入家庭发放医疗救助金 621117 元，2020 年，医保局向 3468 户低收入家庭发放医疗救助金 591290 元，保障了农村特困群众的就医问题，有效缓解了特困群众“因病致贫、因病返贫”的现象。
2.2 社会救助政策执行问题
2.2.1 社会救助政策内容整合性差
社会救助政策内容整合性差主要是指农村社会救助项目的块状划分和独立运作。一般来说，这就是政策执行的碎片化，体现出社会救助项目之间缺乏联系和融合。
第一，社会援助项目之间缺乏联系。例如，L 市农村得到专项救助的前提是低保保障的对象，针对性救助直接与低保制度挂钩。救助保障似乎成为了低保政策的一种连带利益形式。对于农村需要临时救助的人，却被排除在救助范围之外，最终可能导致这类人陷入贫困的怪圈，专项救助功能并未充分发挥。
第二，L 市农村救助项目缺乏与社会保险等制度的过渡。若要减少制度之间的冲突，就要好好利用制度之间的互补机制，实现社会救助制度与相关制度的衔接。事实上，L 市农村社会救助与社会保险联系与融合机制缺乏，例如在激励就业方面，L 市农村失业保险的发放部门与失业救助政策执行部门之间，没有实现信息的共享。以 L 市某村李某为例，具有劳动能力却拒不就业，同时申请失业保险与失业救助金，正是这种风气使得很多像李某这样的农村特困群体产生福利依赖，不劳作就可有所得，又为何苦干。从侧面也反应，正是由于救助项目之间缺乏衔接与沟通，导致重复救助或救助缺位的现象。突发事故以及患病致贫现象频发，社会救助政策和保障制度执行衔接不畅，从而导致政策执行偏离。
第三，社会救助与社会福利的范围划分不明确。目前，社会救助和社会福利概念不明确，导致实践中出现重复救助的现象。这是由于广义上，社会救助是社会福利的子系统。而且，社会救助制度与社会福利都以提供服务为宗旨，导致实际执行中的冲突，不利于社会救助体系的整合，也制约了社会救助体系的顶层设计。就像危房改革和教育救助作为社会救助制度的组成部分，但同时也具有社会福利的色彩。其中教育救助尤甚，九年义务教育的日渐完善，更多体现一种福利制度，而非救助制度。社会救助和社会福利定位不明确，使得两者在职能上难以在共存的基础上同时发挥作用。
3 L 市农村特困群体社会救助政策执行问题的原因分析................ 17
3.1 救助政策内容不完善....................... 17
3.1.1 社会救助政策内容与相关制度缺乏衔接........................ 17
3.1.2 社会救助内容覆盖不全面................ 18
4 L 市特困群体社会救助政策执行问题的解决对策................................. 27
4.1 完善救助政策的内容....................... 27
4.1.1 提高社会救助政策内容与相关制度的整合度................................ 27
4.1.2 完善救助覆盖内容......................... 28
结束语.................. 36
4 L 市特困人群社会救助政策执行问题的解决对策
4.1 完善救助政策的内容
4.1.1 提高社会救助政策内容与相关制度的整合度
第一，在社会救助系统内，发挥专项救助的补充功能，对低保制度难以覆盖的领域，加以完善。但是，其他针对救助政策和最低生活保障对象的资格捆绑严重，简言之，只有享受低保者才能获得其他专项援助。长此以往，社会救助政策推行只会造成新的方面的不公平。故而，L 市农村特困群体社会救助要实现低保制度与相关专项救助的融合，以期达到形成各项目的系统协调与集成，构建多维度的社会救助体系，提高项目的公平性和效率。
第二，完善社会救助制度本身与社会保险的衔接机制。社会救助制度也是社会保障的一个分支，社会救助制度本身并不是独立运行的。比如 L 市农村社会救助政策中，提升与社会保险的衔接度。大病医疗保险与医疗救助之间建立一定的连接纽带。社会保险与社会救助不是相互取代或者排斥的关系，二者之间应该共同发展，共同促进。但要注意，社会保险申领完成，才能再接受救助。
第三，建立社会救助与慈善事业相辅相成的关系。慈善事业的发展不仅是历史、文化进步的标志，而且对社会救助的实际效果有着重大影响。慈善事业大都以非政府组织作为载体，往往能帮助救助政策执行，提高政策执行效果。比如慈善事业对于医疗等的帮扶工作，而且其也具有更大的灵活性和回应性，是有效的补充性工具。“慈善”不仅限于解决弱势群体的衣食住行问题，更注重弱势群体的权利，提高其工作生活的能力。例如，L 市农村基层政府应积极鼓励引导慈善组织融入救助体系建设，发挥慈善的灵活性，也减轻了公共财政投入的压力，同时慈善往往能做到更为全面的救助，从而为社会救助提供补充。
结束语
本文通过文献研究及调查分析，实地走访与半结构式访谈的方式，以史密斯政策执行模型为理论支撑，对 L 市农村社会救助政策执行的问题、现状、原因及对策进行分析研究。
L 市农村特困群体社会救助政策虽然在不断完善，但政策本身内容的不完善、执行机
