本文是一篇行政管理论文，笔者认为经济开发区对我国经济发展做出的贡献之大有目共睹，作为改革开放的主阵地，多年来经济开发区为全省经济社会发展做出了突出贡献，但随着时间推移，其自身积累的矛盾问题越来越明显。
1 引言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
乘着改革开放的东风，开发区在我国日渐兴起。时代造就了开发区，四十多年来，我国开发区数量逐渐增多、类型逐渐丰富，经济开发区在开发区的体系中极具代表性，数量从零到数以千计，从弱小零星存在到激增发展壮大，随着时代的变革也几经波澜，发展之路跌宕起伏，发展政策也历经变革。发展之初，经济开发区是肩负着对内改革对外开放的排头兵，对区域经济的发展起着带动和标杆作用，经济开发区是推动经济发展、带动城市腾飞的重要依靠力量，历史带动作用不可忽视。改革开放四十余年，城市化的扩张带动城市范围的扩大，越来越多的生产性区域转化为生活性城区，原本承担的经济建设职责又增添了社会事务的重任，功能定位的转变使得原有的管理体制无法满足综合性城市的发展需要。要想履行好新的使命，开发区长久以来形成的管理体制必须进行改革，否则将无法承受时代赋予的使命之重。这是目前经济开发区普遍都要应对的时代大考，改革成功与否，问题找对是关键。明晰问题，才能更好地推进改革的进程，才能借改革之力将经济开发区真正打造成经济发展的领航者、引导者。
本文以 S 省 T 经济开发区为例，聚焦 T 经济开发区管理体制改革存在的问题，通过问题及原因分析，探索管理体制改革的路径。T 经济开发区是四线城市——T 市老城区的唯一的一个省级经济开发区，总规划面积 40 平方公里。2000 年开始建设，在招商引资招财引智、重点项目建设、科技文化创新、产业培育等方面对区域经济跨越发展起到了重要的作用。新旧动能转换重大工程是一股带动经济振兴的东风，S 省经济开发区管理体制改革大幕悄然拉开，经济发展的画卷已经绘就，经济开发区管理体制改革势在必行。如何在新形势下对现有的经济开发区管理体制存在的问题进行调整和改革，既能够呈现出经济开发区的独特优势，又能更好地服务经济社会发展，是文章的核心内容。
1.2 国内外研究现状
放眼国内外的相关研究，研究的角度不同，研究的侧重点也不同，研究成果各有千秋。国外对开发区的研究多是从经济学角度进行阐述，对其分类和经济效益研究较多，而从管理学的范畴层面对管理体制的探究较少，也没有形成丰富的学术体系；随着改革开放和经济建设的深入推进，各地经济都有了翻天覆地的变化，随着开发区建设热潮的兴起，全国各地都建设了很多不同类别的开发区。我国的专家学者的研究集中在经济实力较好、发展相对成熟的开发区，对于中小城市的开发区研究较少。
1.2.1 国内研究现状
随着开发区的发展变革，国内理论研究日益丰盈。经济开发区是我国开发区起步最早、数量最多的一个群体，无论是发展历程还是管理体制改革都极具代表性，也是我国学术界对开发区研究的聚焦点，学术界的研究大多是以经济开发区作为研究对象展开的。近年来，我国学术界对经济开发区的研究主要集中在经济开发区发展的过程性研究上，对我国经济开发区管理体制发展历程以及管理体制改革现状分析较多。
（1）我国经济开发区行政管理体制存在问题的研究。国内学者对我国经济开发区管理体制存在的问题观点较为集中，公维才的观点比较有代表性，他认为问题主要包含三个方面，一是经济开发区的管理机构设立无法律依据，经济开发区管理机构的法律地位不明确，定位和管理存在缺位、错位和越位的现象，导致职权模糊、权威性缺乏，机构常因运转不畅而陷入被动。二是行政管理和行政执法缺乏规范性，经济开发区管理机构在进行行政管理、行政执法和综合协调过程中，由于定位模糊、职能交叉等问题导致权责不对等，影响了管理效率，不利于行使相应职能。开发区的职能定位随意，一般由上一级政府通过文件形式确定，职能被众多部门纵向分割，只求效率却没有和效率配套的行政职权，受外部干扰大导致行政风险频发。三是经济开发区的体制优势进一步弱化，有向旧体制复归的趋势，高速发展的道路上，经济开发区背负着沉重的压力和负担，老旧的机器零件已经无法满足高速转动的齿轮。
以胡志军为代表的学者认为：对于经济开发区而言，现有行政体制模式的禁锢和传统改革方式的延续，是普遍存在的管理体制的弊端。具体表现在以下几个方面：首先，我国的官本位思想长久存在，人们不容易去探索和打破现有制度的藩篱，所以经济开发区在组织架构、岗位设置、人员配备上都去效仿上级政府和业务相对应的职能部门，这样既可以在业务处理时上下有对应，也可以实现同级相呼应，在业务沟通处理时可以快捷高效。然而这样的岗位设置模式极易导致组织架构不规范，造成机构设置冗杂，人员混编混岗管理混乱，失去了经济开发区小而精的功能定位。其次，纵观我国历史上的各类改革，掀起改革大潮的引领者缺乏、带头人缺位会导致改革第一步的迈出难上加难。人们往往不喜欢摸着石头过河，更倾向于照葫芦画瓢，如果政府出台明确的改革方案或者行为路线图，这样的改革应该更容易一些，相较于这样的方式，如果让各个经济开发区独立制定改革方案，一是动力不足，二是效仿为主，改革往往无疾而终，更别说是改出独特风格，改出地域特色。动力不够，成效甚微，不是个例而是共性。
2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 经济开发区
（1）开发区
开发区建立之初，开发区都是由国务院审批设立的，地方无权设立开发区。八十年代末，全国各地开始了招商引资、大力发展工业的时期，我国掀起了开发区建设热潮，国务院部门以及省级地方政府都开始批准设立地方开发区，各种名目繁多的开发区逐渐兴起，这个时期对于开发区的审批制度、命名、管理没有明确的规定，开发区的建立乱象丛生。2006 年底，多部门联合出台《中国开发区审核公告目录（2006 年版）》（以下简称《目录》），明确规定只有国务院和省级政府才可以批准设立。开发区的概念也逐渐清晰，开发区特指未被开发的地方，是具有经济或人文环境潜力的地方，包含由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术经济开发区、保税区、高新技术产业经济开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类经济开发区。
我国开发区按照批准部门，划分为两大类，第一类是国家级开发区，由国务院批准设立；第二类是省级开发区，由省级人民政府批准设立的。这也是目前我国开发区最常用的分类形式，主要包括如下类型。
国家级开发区：经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、其他类型开发区，《目录》出台之后，还先后创立了综合保税区、国家综合配套改革试验区、各类特色试验区等其他开发区。
2.2 理论基础
2.2.1 行政发包制理论
“行政发包制”理论是由北京大学周黎安教授提出来的，借助这一理论，可以更加容易的理解经济开发区的管理体制模式以及存在的问题。这种理论认为：在分配行政权时，委托人拥有包括人事控制权、审批权等职能权限，同时还享有受约束的否决权和干预权等权限。在经济开发区目前的管理体制中，一般多采取政府派出机构进行管理的方式，政府对于经济开发区拥有人事权、审批权等，经济开发区没有自主进行人事安排的权力。这样的问题与行政发包制的这一特点相吻合。行政组织中内部上下级之间的权力分配，这也是“发包制”前有“行政”这个定语的原因。另外，在这种理论中，作为承包方的经济开发区管委会，在实际经济开发区的运营中，拥有类似于街道办事处的自主权，如招商引资、基础设施建设、内部组织架构设计等方面，政府不会对其进行面面俱到的管理，相应的执行权和决策权属于经济开发区，因此这一状况也是完全符合行政发包制特点的。
在经济开发区管理体制改革中，我们可以借鉴行政发包制的激励优势，在行政发包制中，作为承包方的经济开发区管委会可以与作为发包方的政府进行为财政或预算分成，这也是进行薪酬改革和财政分成的可行性理论基础。目前 T 经济开发区是自收自支的事业编制状态，每年向区政府进行分成上交，还需要自筹资金和自负盈亏。经济开发区已经进入了发展的关键时期和偿还贷款的重要时期，适当调整和规范财政分成比重，有利于激发各经济开发区干事创业的斗志和激情。
结果导向的、人格化的责任分担是行政发包制的重要特征之一。这在开发区的实际运行中也是相吻合的，通常政府赋予经济开发区一定的权限，对于招商引资和重点项目建设等重要工作，一般会按照结果导向，制定明确的任务目标压差推进，对于经济开发区的落实过程，政府一般会通过观摩考核和调度汇报的形式进行监管，而对于具体的过程就不再过多参与其中。这也符合行政发包制以结果为导向，进行人格化责任分担的特点。
3 经济开发区管理体制概述 .............................. 16
3.1 我国经济开发区管理体制概况 ..................... 16
3.1.1 我国经济开发区管理体制发展历程 .................... 16
3.1.2 我国经济开发区管理体制基本类型 ......................... 17
4 T 经济开发区管理体制存在的问题及原因分析 ....................... 21
4.1 存在问题 ................................. 23
4.1.1 主体法律地位模糊 ............................. 23
4.1.2 行政执法权限缺失 ................................ 24
5 先进经济开发区管理体制改革经验与启示 .............................. 31
5.1
