本文是一篇行政管理论文，本文基于产权理论、土地保障功能理论和福利多元理论，在充分研究农村养老和土地流转状况的前提下，选取河北省衡水市南张庄村的“以地养老”，进行了比较全面的分析和探讨。
一、绪论
（一）研究背景和研究意义
1. 研究背景
近年来，我国人口的老龄化形势日益严峻，截止 2016 年底，我国 60 周岁以上人口为23086万人，占总人口的比例达到16.7%；其中65周岁及以上人口15003万人，占总人口的比例高达 10.8%。据估计，2020 年我国 60 周岁以上人口将增加至 2.55 亿人，占总人口的 17.8%左右。第六次人口普查数据显示，2010 年河北省 60 岁及以上人口数为 934.2266 万人，为本省总人口的 13%；65 岁及以上人口数为 591.9726 万人，占全省总人口的 8.24%。并且据测算，未来河北省老年人口还会以 3%-5%的速度继续增长，逐渐进入中度老龄化社会。同时，根据河北省 1%人口抽样调查数据测算，截止 2015 年底，河北省 65 岁及以上老年人口数已经达到 756.6 万人，占常住人口比重的 10.19%。老龄化进程进一步加快，养老成为河北省经济社会发展中不可回避的重大问题。
在全国老年人口中，农村老年人口的比例达到 56.4%，比城镇老年人口比例高 12.8 个百分点。第六次人口普查数据表明河北省也存在同样的问题，人口老龄化存在较大的城乡差异，农村的养老问题更加突出。（见图 1）
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（二）研究综述
1. “以地养老”研究
城市的“以房养老”曾处于舆论的风口浪尖，有一定数量的相关研究。但是农村的“以地养老”是一个新的尝试，相关文献资料比较少，研究内容有限。第一，从法律角度探讨。杨晓雪基于河北省西多村的实证调查，着眼于“以地养老”在运行过程中存在的法律问题，建议建立农村土地承包权与经营权二元分置的法律制度，充分发挥司法救济制度的作用。贺娟以实证研究与理论分析结合的方法，探讨了农村以地养老服务合同的法律关系，对合同的主体及其权利和义务进行了深入探究，弥补了“以地养老”的法律不足。许小莺认为土地应该成片流转以形成规模效益来助推农村养老，强调土地流转过程中的法律规范作用，如设立土地使用权可以抵押的法律，严格土地的用途管制，明确土地法律责任。
第二，基于农民视角，针对农民“以地养老”和土地流转的意愿及其影响因素进行实证研究。如邢文强以开封市五个县域农村的调研数据为基础，认为受教育程度、家庭子女数量、非农收入比重等因素有显著影响，不仅从个体特征、家庭特征、生产特征（房屋特征）三个方面分析，还加入环境意识、风险意识、子女干涉这些因素，分析意识特征对“以地养老”意愿的影响。
第三，在宏观层面上研究社会保障与土地制度的关系。温铁军提出土地具有农业生产和社会保障的双重功能，而且两者之间的比例变化正逐渐演变为“保障重于生产”。陈彩霞指出，我国土地产权制度的变革影响了土地的产出和效益，对老人来说则是影响了土地作为代际交换资源的价值。现行制度下，土地能给农民的老年生活提供一定的保障，但作用十分有限。
已有研究往往局限在理想的制度建构中，宏观的、整体的制度设计居多，但微观分析不够，缺乏针对性和具体性；而且在研究中通常会偏重土地制度和土地流转方面的研究，对养老方面的内容和问题关注不够，“以地”是一种途径、一种方式，最终应该落在“是不是能够实现养老”这个问题上。
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二、农村“以地养老”概述
（一）“以地养老”的含义
本文所说的“以地养老”区别于传统的农民以土地为生，它不是农民自身经营农业生产，将土地的直接产出作为养老的保障，也不是当承包地被国家征收或征用之后获得补偿金作为养老的资金。“以地养老”是指在承包关系和归属不变的前提下，按照合法自愿的原则，农村老人将宅基地交回村集体以换取集中建设的老年公寓的居住权，将土地的经营权流转给村集体来获得租金，集中居住、分户生活的养老方式。
土地对农民的效用包括直接经济收益、生活保障、就业机会保障、子孙对土地的继承权、征地后可获得补偿、重新获取时以免花费大笔钱七个方面。农民承包土地后进行体力劳动，将土地的直接产出变卖后获得经济收入，同时留存部分粮食自给自足；等到农民年老无法劳动后则由子女耕种，由子女赡养，实现家庭养老。在这个过程中土地发挥了基本生活保障的功能并实现了家庭财富的代际转移，但其实这种形式仅是建立农村社会保障的过渡阶段，并非是一种稳定的、完善的社会保障。随着社会不断进步，工业化、城市化持续发展，农村剩余劳动力转移到城镇进行非农业化就业，逐渐摆脱土地的束缚，对土地的依赖感减弱，另一方面由于农村老年人缺乏社会保障，土地成为他们唯一的资产和退路，“弃之舍不得，拥有却不能增长收益”，其不稳定性逐渐明显，土地的价值和效用弱化。因此当前的紧要任务是盘活被低估的农村土地资源，一个突破口就是挖掘农村土地的资产价值，使其资产化特征显现，进行土地产权交易，使农村老年人对土地的直接经营权转变为间接收益权，突出的是土地的社会保障功能。
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（二）理论基础
1. 产权理论
产权即财产权利，是一组包括所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等权利的权利束。产权具有明确性、专有性、可转让性、可操作性等特点。产权理论包括马克思产权理论和西方产权理论。
马克思产权理论从政治学的角度研究产权，分析其历史形式和分解的问题，体现所有制关系是其理论的核心。马克思在《资本论》中指出，土地的占有权、利用权、所有权等土地产权可以分离并以不同形式进行组合；当经营权和所有权归属同一个主体的不同部分时，就形成了公有制关系下产权分离又重新组合的一种形式。如我国实行农村土地家庭承包责任制，农村土地的所有权属于村集体，村集体成员通过承包拥有经营权、收益权等其他权利。马克思通过分析土地、资本和劳动力的关系，利用辩证唯物主义和历史唯物主义阐明了产权的统一和分离问题。
西方产权理论起源于 20 世纪 20 年代，代表人物有科斯、德姆塞茨、张五常等人。科斯认为，任何经济行为都会受到产权界定的影响，只有当交易成本为零时，产权的界定才不会影响资源配置的效率；但是现实中并不存在交易成本为零的情况，所以如何界定产权直接关系到经济效率。西方产权理论以效率为核心，研究内容涉及产权界定、交易成本、资源配置及三者之间的关系。在农村土地流转方面，西方产权理论表现为土地承包权、经营权、使用权这三种权利，他们之间的关系如何界定，权责如何匹配，是否需要政府等公权的保护。如何提高农村土地利用效率，推动土地流转，进而推进农地制度改革，西方产权理论具有重要的参考价值和现实意义。
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三、南张庄村“以地养老”调查 .......................18
（一）基本情况..........................18
1. “以地养老”互助幸福院......................18
2. 适用对象......................18
3. 资金组成..........................19
四、河北省推广“以地养老”的障碍 ..........................23
（一）南张庄村的个案局限性.....................23
1. 服务对象、内容较为单一....................23
2. 对集体实力有要求........................23
3. 法律合同不完整........................23
五、完善“以地养老”的建议 ............................29
（一）继续推进落实土地确权................29
（二）健全“三权分置”的制度体系...................30
五、完善“以地养老”的建议
（一）继续推进落实土地确权
2013 年中央提出全面开展农村土地确权登记颁证工作。农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证，农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。依法确认土地所有权、使用权及其他权利，确认集体建设用地做好登记发证，妥善解决历史原因导致的土地违法使用问题。截止 2016 年底，全国已有 2545 个县（市、区）开展了土地确权颁证，确权土地面积达到 7.5 亿亩，覆盖了 60%的家庭承包耕地。土地确权为发展适度规模经营和“三权分置”提供了必要的前提条件。土地确权使物权保障得到强化，土地不仅是一种自然资源，其资产价值更加凸显，拥有土地的农民有机会得到更多的财产性收入，对于保护农民的土地承包权益，减少和解决农村土地纠纷，推动土地流转的发展，具有重要的现实意义。
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结论
农村养老问题是关乎广大农民群体的民生大事，也关系到社会的稳定。衡水市南张庄村的“以地养老”把农村土地和养老挂钩，通过反租倒包和宅基地置换的办法增加了老人的养老资金和养老资源，既减轻了子女和家庭的养老责任，也减少了政府和社会所承担的养老负担，一定程度上有利于缓解农村严峻的养老形势；同时盘活了农村抛荒的耕地和闲置的宅基地，也避免了分散、盲目流转和退出土地所带来的农民利益受损。“以地养老”是基于
