本文是一篇行政管理论文，笔者阐释了以紧凑城市建设为目标导向的止地利用政策的价值目标定位，辨析了紧凑城市与土地利用之间的逻揖关系，更进一步地论证了土地利用政策是紧凑城市建设的有力保障，而紧凑城市作为一种城市发展模式能够从理论沉淀和战略角度对我国的土地利用政策调整有着切实可行的目标指向。
第一章导论
第一节研究背景和研究意义
一、提出问题
在对我国当前城市发展中存在的矛盾和挑战有一个清晰认识的前提下，本文试图解决以下几个方面的问题：
通过文献资料的收集分析发现，紧凑城市是针对西方发达国家城市蔓延和城市郊区化发展而提出的一种可持续发展的城市形态，而我国的城市发展与西方国家城市的发展存在着差异，因此，准确地理解中国城市发展的特点及城市发展中的主要问题是紧凑城市在我国提出和建设的主要前提，同时，进一步挖掘我国建设紧凑城市的内在动力机制，能够为有效推行紧凑城市的建设提供参考。提及紧凑城市在我国建设的现实意义时，有很多人认为我国当前已经是紧凑城市了，主要原因在于对于紧凑城市科学内涵的理解不到位。因此，紧凑城市科学内涵的正确理解显得尤为重要，能够对辨析紧凑城市的认识误区提供一个标准，同时也为紧凑城市在我国的建设提供一个正确的指引。因此，我国是在什么样的背景环境下提出和建设紧凑城市的？我国建设紧凑城市的驱动力在哪？如何理解紧凑城市的科学内涵？为什么人们会对紧凑城市产生错误的理解？这些成为了本文首先要解决的问题之一。
多维视角下的紧凑城市研究有着不同的面向，其中涉及到社会、经济和生态等许多具体化的问题，而土地在紧凑城市建设过程中至关重要，是影响城市建设的关键因素，在城市的建设与发展过程中离不开对于止地资源的考量。因此，紧凑城市的建设与土地利用有着密切的关联。将紧凑城市作为一种城市发展目标可以提高土地的利用效率和利用价值，而城市建设中的止地供给、利用和开发等各个环节都与止地利用政策有着直接的关系。以前，人们认为人口增加是导致城市扩张的主要原因，然而，如今非人口性的因素，如文化传统、土地价格、个人对于居住环境的选择、交通手段、人口构成的变化、及土地利用政策等都会成为城市无序蔓延的原因所在。土地利用政策规范和引导着±地利用和城市建设，越是进行强而有为的土地利用限制的地区，就越能够保持更紧凑的城市形态，那么紧凑城市的发展建设对于±地利用政策会提出什么样的要求？
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第二节国内外研究概况及述评
西方是紧凑城市的诞生之地。最初，紧凑城市主要是针对发达国家城市所面临的问题及其解决措施进行探讨而提出的一种城市发展的物理形态。随着对紧凑城市认识与研究的深入，紧凑城市继而成为一种城市发展的理念、一种模式。在很大程度上，紧凑城市理论的提出是受到许多欧洲名城的高密度发展模式的影响，围绕着紧凑城市的理论，国外学者的研究成果比较丰富，也比较宽泛，并有着多维的研究视角。具体评述如下：
国外学者的研究主要是从紧凑城市的实践角度出发，并结合欧洲发法国家城市发展的特征来认识和理解紧凑城市，得出紧凑城市不单单仅是一种城市形态，更是一种城市发展的策略和模式，并有着更丰富的内涵。西方学者对于紧凑城市内涵的多元化理解，也说明了一点，即紧凑城市概念的复杂性。从研究视角和研究内容方面看，国外许多有关紧凑城市的研究著作更多地只是停留在一个枝节上，或者只是处理城市发展中的个别元素，并没有全面地考虑到组成城市环境这个相互作用的系统所具有的复杂性。因此，对于紧凑城市内涵的把握和理解必须要从城市整体运行的角度及系统的角度出发对紧凑城市的内涵加以认识和理解。由此可见，必须从城市发展的整体视角对紧凑城市的科学内涵进行归纳和总结，不管是西方国家还是东方国家，也不管是发展中国家还是发达国家，必须从城市可持续发展的角度对紧凑城市的内涵进行理解和把握，这样才能真正地体现出紧凑城市的本质和优势，体现出其可持续性的价值诉求。当今，紧凑城市的目标已经在欧洲许多国的政策中确立下来，但是许多政策和措施的结果并没有得到充分的理解，有关紧凑城市的实施讨论仍需进一步深入，许多实施紧凑城市的机构、方法、规模及合法性的根本问题仍需要进一步探索。
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第二章紧凑城市的缘起、内涵及其土地利用特性
第一节紧凑城市的现实与理论缘起
地、紧凑城市兴起的现实背景
（一）国外紧凑城市兴起的现实背景
上世纪的六七十年代，西方国家的城市发展过程中出现了严重的城市蔓延。在可持续发展的大背景下，城市蔓延成为阻碍城市可持续发展的瘤疾，从而引发了政府部门及学者们的高度关注。城市蔓延一直以来被认为是城市发展过程中产生的弊病，会破坏城市本身的特性，造成城市对农村的侵蚀，会产生众多的外部负效应，最终导致城市发展违背了可持续发展的宗旨，是城市发展过程中必须要避免和扭转的一种城市发展状况。因此，许多西方国家结合自身城市发展的现状及特点，应用多种措施抑制城市蔓延的恶化，扭转当前的城市蔓延发展模式，并提出城市要理性地、有序地增长。迫于西方城市蔓延的危害及人们对城市可持续发展的诉求，作为城市蔓延对立面的紧凑城市开始走进人们的眼帘，出现在人们的视野中。
怀着对传统欧洲城市的向往和对城市生活品质的追求，紧凑城市作为一种可持续的城市形态，一时之间成为许多西方发达国家城市规划和学者研究的＂宠儿＂，尤其是在欧洲国家，政界和学术界分别从不同视角对紧凑城市进行了研究。其中有代表性的研究如下：英国学者迈克詹克斯等人指明了紧凑城市概念的复杂性；美国学者戈顿和理查德森认为城市分散发展与土地混合利用是紧凑城市建设的核屯、要素；英国学者伯顿率先对城市紧凑度的衡量指标进行了探索，将紧凑城市归纳为三个范畴，并结合不同的范畴设置了不同的衡量指标；纽曼（结提出了紧凑城市所具有的14个方面的典型特征；日本学者海道清信就＂什么是紧凑型的城市＂进行了基本思想的梳理，并对有关紧凑城市的事例及经验教训进行了整理与归纳，最后，提出了日本式的紧凑城市建设。
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第二节紧凑城市的科学内涵
一、紧凑城市的科学内涵解读
紧凑城市是与蔓延相对立的城市发展模式，有着丰富的科学内涵，人们对于紧凑城市的研究也经历了一个不断探索的过程。最初，紧凑城市只是一种逻辑思维推理所得出的结论，欧洲发达国家最早将其融入到城市规划的理念中，目的是为了解决西方国家出现的城市分散和城中心衰落问题，实现城市的可持续发展。
人们对于紧凑城市的认识与理解不断地深入，由最初的逻辑推理到一种具体的城市物理空间形态的城市规划理论，又继而成为实现城市可持续发展的一种理念、一种原则或一种手段，它是人们为了寻求能够保护环境、节约资源和实现人们生活方式生态化的目标而不断探索的一种城市发展方式。
同时，我国学者也对紧凑城市的内涵作了大量的探索研究。有人认为紧凑城市是一种可持续发展策略在规划界渗透的一种表现，是一种实现可持续发展目标的过程，也有人认为紧凑城市是指导城市建设的理念；更有学者指出紧凑城市是一种手段；还有学者从宏观的整体角度来理解紧凑城市，认为其是城市多种要素的相互作用与混合。总之，我国学者普遍性认为，紧凑意味着一种集中、高效的城市发展方式，不仅局限于一种空间物理形态，还涵盖了城市的经济发展、社会的互动和生活方式的改变等众多方面，它的主要依据在于能源消耗和废气排放量的环保标准，还包含着较高的生活质量，是一种可持续的城市发展方式，能够最大限度地发挥城区止地的利用价值，保护环境和生态，促进社会公平。但是，对于紧凑城市内涵的理解并不是固定的，必须要充分地考虑到国家的社会背景以及城市的个体差异。
结合上述国内外学者对紧凑城市的认识、分析和研究，本文认为紧凑城市的科学内涵应从以下几个方面来把握（参见图2.1）：
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第三章紧凑城市视域下土地利用政策的目标面向及与土地利用的逻辑关系............54
第一节紧凑城市土地利用政策的目标面向...........54
一、彰显城市空间的正义性................55
第四章我国土地利用政策的变迁及其对紧凑城市发展的影响——以济南为例..........78
第一节我国土地利用政策的改革历程与发展..................78
第五章以紧凑城市发展为导向的土地利用政策调整...........124
第一节国外紧凑城市土地利用政策的借鉴..............124
第五章以紧凑城市发展为导向的土地利用政策调整
第一节国外紧凑城市土地利用政策的借鉴
全球经济与气候委员会提出，为推进新一轮可持续、长时段的城市发展效率提升，城市需要转向以紧凑、互联、协调为核心的＂3C＂发展模式。可见，紧凑城市已经成为世界未来城市发展的主要模式。在20世纪80年代，一些人口密度很低的国家，如英国、瑞士、德国、法国、挪威和意大利等国家均开始了紧凑城市的建设步伐。很多欧洲国家的城市也遵循着紧凑化发展的模式，如柏林、弗莱堡、赫尔辛基、斯德哥尔摩及苏黎世等，许多国家主要是通过完善城市公交体系、建设紧凑社区、从城市功能
