本文是一篇法学理论论文,笔者认为中国是一个农业大国,粮食安全和农业可持续发展对中国意义非凡。农业生物多样性的保护和利用,影响着粮食安全基础和农业可持续发展。作为《生物多样性公约》第十五次缔约方大会主席国,中方坚定支持生物多样性保护进行的积极参与者、推动者和贡献者,提高我国公众对农业生物多样性保护的科普认知。
第一章农业生物多样性保护立法概述
第一节农业生物多样性保护的内涵
一、生物多样性
要理解农业生物多样性,有必要先从学理角度理解生物多样性和农业的内涵。生物多样性(Biological diversity)一个内容丰富词语,不同学者、不同国家、不同机构在其各自语境中给出的定义是不尽相同的,其外延更加复杂而庞大的。生物多样性在生态学上的内涵是指在一定活动区域内多种多样的有机体(动物、植物、微生物)有规律地结合所构成的稳定的生态综合体。在生物学上的内涵,主要反映出生命有机体生存形式的多样性和变异性,在各种生命和环境之间、各种生物群落、生态系统、生态过程的复杂性24。在法律政策权威定义中,最贴切表达的是2021年国务院《中国的生物多样性保护》白皮书中的定义:生物多样性是生物(动物、植物、微生物)与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的综合,包括生态系统、物种和基因三个层次。笔者认为:生物多样性应当包含五个部分,这五个部分有三个是为行政法规和部门规章所认可的,即“生态系统多样性、物种多样性和基因多样性”,还有两个也应当包含在生物多样性的内涵中,即景观多样性和文化多样性。在此对白皮书中三层次的含义及其为何是生物多样性的组成部分做逐一论证。
基因多样性(Genetic Diversity):基因是用以表示遗传功能的一个单位。由脱氧核糖核酸组成的片断,按特有的顺序排列在染色体的长轴上,这些片段称为基因。基因能精确地自我复制,从而使其功能特异性代代传递25。因为基因是生物遗传的媒介,故又名遗传多样性。基因是生物多样性的内容之一,是指在不同或相同区域内的物种基因,呈现出丰富程度和多样性功能26。
第二节农业生物多样性保护立法现状
一、农业生物多样性保护相关国际公约的规定
在国际法层面,1992年由联合国环境规划署发起在联合国环境与发展大会签署《生物多样性公约》(CBD)(以下简称《公约》),196个成员国都被要求根据该公约第6条规定,制定生物多样性战略与行动计划。纵观全球生物多样性保护进程,《生物多样性公约》签署及生效被视为里程碑一般至关重要的意义,农业生物多样性是《公约》履约过程中无可替代的重要内容。1992年签署《公约》后又通过《卡塔赫纳生物安全议定书》《关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》等补充协议,2004年联合国粮农组织通过了《粮食和农业植物遗传资源国际条约》(ITPGRFA)(以下简称《ITPGRFA条约》),从国际法层面对生物多样性保护实施。
二、我国农业生物多样性保护规定我国目前尚未出台关于生物多样性保护的基本法。
(一)《中华人民共和国宪法》
《宪法》在我国生物多样性保护法律体系中处于最高地位,是制定各种形式的法律法规的立法依据。纵观全文,《宪法》第9条规定了自然资源国家所有权制度,为国家实施生物多样性保护提供法律依据。《宪法》第26条明确了国家生态保护的职责,这也是国家开展生物多样性保护与管理的宪法依据。2018年修正后生态文明入宪,强调人与自然和谐共生,绿色发展。可见,《宪法》中条文主要对自然资源的利用进行了规定,没有涵盖生物多样性的保护目标。
(二)我国农业生物多样性保护的法律
1.《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)
《环境保护法》作为我国环保领域的综合性、基础性法律,第30条明确将保护生物多样性作为开发利用自然资源的限定条件之一,表达出以生物多样性保护为前提,谨慎利用、合理开发自然资源的态度。其次,第33、49和50条直接涉及农业环境保护规定,法条较少且内容笼统,可操作性不强。但从整体上看,我国环境保护立法理念偏向于“重城市、轻农村”,法条较大占比是为突出控制城市和工业污染,而农村环境问题亟待解决,农业生物多样性保护需进一步做出规划。
第二章农业生物多样性立法存在的问题
第一节立法设计基本理念
立法理念,是某一领域立法的根本价值追求,是实定法的灵魂。缺乏灵魂的法律将局限于头痛医头,脚痛医脚,最终使立法者与执法者产生困惑。治国理政者在制定农业生物多样性相关法律法规时,应当设计出清晰、可行并带有一定理想化色彩的立法理念,通过立法目的、立法原则嵌入进实定法中,方能体现良法善治。立法理念主要通过实定法所规定的立法目的来进行判断和理解。
一、实定法层面缺失“农业生物多样性保护”的专门性立法目的
目前在实定法层面上,缺失“农业生物多样性保护”的专门性立法目的。
当然,每一部不同的立法都有其独特的立法目的,不能要求所有与农业相关的立法都包含生物多样性保护的理念,既不实际,也无必要,乡村振兴、种子土地、生物安全等立法均有其自己的调整范围,并无必要实行共同的立法原则和立法目的。专门性立法目的缺失的根本原因在于没有专门立法。但笔者希望在与“农业生物多样性保护”关联最紧密的农业立法上,至少应当体现“保护农业生物多样性”的立法目的。
2020年以前,“生物多样性保护”并不是农业立法的主要理念。以《中华人民共和国农业法》(2012年修订)为例,结合该法的立法目的看,《农业法》对我国农业发展的理念依次是:“现代化”、“可持续”、“生态”。这三个定位其内涵并不完全一致,“现代化”所映射的“单一农作物物种大面积种植”的农业生产方式必然会导致大量使用农药和化肥,威胁到“可持续”与“生态”。
2020年后农业立法理念开始带有“生物多样性保护”色彩并形成发展趋势,这得益于中国主办联和国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议生物多样性大会,也是受启于新冠肺炎疫情带来的生物安全、粮食安全反思。例如《中华人民共和国黑土地保护法》(2022年8月1日起施行)第一条将“保护黑土地资源,稳步恢复提升黑土地基础地力,促进资源可持续利用,维护生态平衡,保障国家粮食安全”作为立法目的。该立法目的中的“维护生态平衡”,是生物多样性理念的具体体现之一。该立法目的揭示了“维护生态平衡”有助于保障国家粮食安全,可以理解为是从保护某一特定的生态系统(黑土地及其土壤生物、微生物)的角度来保护农业生物多样性。
第二节立法原则不明确且内容分散
我国生物多样性整体保护已经树立了基本的战略原则,但特定到农业生物多样性保护并没有树立该领域内的特殊原则。环境保护部制定的《中国生物多样性保护战略与行动计划》(2011-2030年),将生物多样性保护的原则确立为“保护优先、持续利用、公众参与、惠益共享”。农业生物多样性保护的立法原则应当是这四项原则在农业种植领域内的具体化,并体现农业生物多样性保护独特性。正如前分析,既然立法缺乏统一的设计理念,那么也就可以推测该领域立法将缺乏共同的原则,立法内容也会失于分散。
一、立法原则不明确
基本原则是在农业生物多样性保护各方面立法都应当通行适用的原则,他是立法理念的中观体现,用于维持农业生物多样性多方面多未接立法的整体性,共同性,用于解决农业生物多样性立法可能存在的法律适用冲突问题。
农业生物多样性保护的核心是保护“种子的多样性”。但《种子法》并没有将保护“种子”即“种植资源多样性”作为该法的法律原则条款。虽然《种子法》通过确认国家对种质资源享有主权,围绕建立种质资源库、保护区或者保护地,限制转基因植物品种,保护培育植物新品种等方面建立了种质资源保护法律制度,但缺乏立法基本原则使得种质资源保护法律制度的各个方面缺乏了“主线索”和“基本共识”,不易被理解,也不易和其他相关法律产生协同效应。《农业法》可以视为农业生物多样性保护中的“物种保护”立法代表,但该法也没有法律原则条款规定。虽然根据《农业法》第五十七条第一款规定已经带有鲜明的“生态”理念,但不能对其他法律条款形成统帅性、约束性作用,与其他法律规定的地位是平行的。《黑土地保护法》可以视为农业生物多样性保护中的土壤生态系统保护立法代表,其第四条规定黑土地保护原则:“黑土地保护应当坚持统筹规划、因地制宜、用养结合、近期目标与远期目标结合、突出重点、综合施策的原则,建立健全政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的保护机制。”但从第四条原则条款的内容来看,并没有过多的“生态”和“土壤生物多样性保护”色彩,也不能体现生物多样性保护的原则。
第三章构建农业生物多样性保护立法的理念、原则............28
第一节农业生物多样性保护立法的生态文明理念.....................28
第二节系统整体保护原则.......................29
第四章农业生物多样性保护部分法律制度的立法完善构想.................34
第一节制定农业生物多样性监测与评估规范........................34
一、农业生物多样性监测规范的制定设想.....................34
二、农业生物多样性评估规范的制定设想........................35
结语..............42
第四章农业生物多样性保护部分法律制度的立法完善构想
第一节制定农业生物多样性监测与评估规范
据作者了解,我国建立了以国务院为主导,生态环境部、国家林草局、自然资源部为执行主体的全国性的生物多样性调查与监测制度,但并没有专门建立针对农业特别是种植业的生物多样性调查与监测制度。情况反映数据来源之一是我国每隔若干年举就进行的全国性农业种质资源普查,最近一次普查在2021年3月,是新中国历史上规模最大的农业种质资源普查