本文是一篇法学理论论文，笔者认为我们治国理政的道路上，不仅要依靠国家法律，还要向党内法规寻求治理之道。因此，党内法规与国家法律的衔接协调路径探索会随着社会变革不断深入，我们只能在坚持党的法治体系和国家法治体系各自独立、不断成熟的基础上，寻找一条适合于两者相结合的社会主义法治体系。
一、党内法规概述
（一）党内法规的概念
“党内法规”概念的正式提出，理论界普遍认为是毛泽东在1938年9月29日至11月16日在延安召开的第六届中央委员会扩大会议的第六次全体会议上，所做的《论新阶段》的政治报告中提出，此后的中国共产党的领导人也会根据特定语境将党内法规称为“党规党法”“党的法规”。除规定主体外，其他各级各类党组织均无权力制定任何形式的党内法规；《中国共产党章程》表明中国共产党是一个具有统一意志的整体，不同层级、不同领域的党内法规体现了党的共同意志：实现共产主义；党内法规是对党的领导和党的建设活动进行规范，而在对党建进行规范的时候，所调整的则是党和党组织之间以及党员之间的关系问题；当与其他领域，如经济、社会、文化、生态等方面产生耦合时，调整的是党和非党之间的关系，体现的是作为执政党的制度建设；《中国共产党党内法规制定条例》有利于维护党内法规的严肃性，在形式上与其他法律法规区分开；党内法规依靠党的纪律保证实施，既依靠党组织和党员的政治自觉，又以具有约束力，强制力的监督性党内法规，确保其被遵守。除了上述对党内法规的狭义定义外，还存在大量制定主体不符合、超范围调整关系、语言不规范的党内文件无法归为党内法规，针对这部分文本，可以根据实践具体需要，将由党内无权制定党内法规的主体为推动、规范某一领域，可以反复使用和具有某种约束力的文书，称为“党内规范性文件”。广义党内法规概念的提出有利于从更切合实践的角度认识党内法规的运用价值，但为了避免学术研究当中出现概念模糊，外延过大的情况，本文更倾向于狭义上的党内法规定义。若试图将党的其他文件纳入法治化轨道，则应拓展“党内规范性文件”的的概念，使其范围恰好填补“党内法规”的空白，从而与“党内法规”形成完整概念集合。“党内规范”概念，如同以“法律规范”指代所有法律、法规、规范性文件的内容一样，使其成为涵盖所有党内法规及党内规范性文件内容的概念。同样，“法”与“法律”（或者国家法律）是有所区分的，通过扩大“法”的范围，可以使党内法规包含进“法”的范围之中。
（二）党内法规的属性
党内法规属于规章制度，兼有“法”的属性。有学者认为，《立法法》已经对“法规”一词作出专门规定，党内法规不应再使用“法规”对其定义。这种认识不免易于陷入“形式主义”怪圈，新分析法学派代表人物哈特提出奥斯汀以往将法认为是“以命令为核心，包括主权者、制裁三要素的有机整体”过于简单，无法助于人们全面了解社会，甚至会歪曲法的特征，带来法律专制主义。他提出“第一性义务规则和第二性规则是法律制度的核心”①，所有的法律制度都应该被人们所接受，并在社会生活当中加以实践，不应该狭隘地将法律理解为“国家制定”的，而是更加注重其精神内核是否符合大多数人的利益，为大多数人所推崇。从法律属性看，党章规定了党的组织结构、职责权限等基本内容，并对党员干部提出了要求；组织法规定了各级领导干部必须遵守的纪律，同时还将党纪政纪作为一项重要考核，有学者将党内法规称为“坚硬的软法”②，认为党纪制裁不逊于国家法。按照宋功德教授的观点，软法由政治组织自律规范与社会组织自治规范两部分组成③，坚持和加强党的全面领导，党内法规就是加强党的领导最佳实践。具有“法”的属性至少应该具备：其一，法是人们的行为规则；其二，法是具有外在约束力的人们的行为规则；其三，法是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们的行为规则。④党内法规应当是符合以上三条规则的，但与国家法律不同的是，党内法规同时还兼具政策属性。“党内法规”这一概念在党的十四大写进党章，十九届四中全会写入“中国特色社会主义法治体系”，成为执政党实施执政纲领的依据，对其“法”属性的探讨已经从理论层面上升为实际运用。基于中国共产党的特殊地位，其制定的规章制度除了完成自身建设，还具有上升为国家意志的可能，从这一视角看，党内法规还具有政策性、社会规范性等特征，简单地将其归为“软法”还是有待商榷的。
二、党内法规与国家法律的关系
（一）党内法规与国家法律衔接和协调的逻辑基础
1．理论层面的趋同
法政治学是一门以兼具政治和法律性质的社会现象为研究对象，以政治学，法学为边缘学科的学科。中国共产党作为执政党和领导党，制定的党内法规不仅属于政治制度，也属于法律制度，其必然在法律层面有共通性，比如，具备法律的稳定性、公开性、适用一致性。从法政治学的核心范畴出发，党内法规必然要通过自身制度来调节组织、党员、活动之间的关系，其理论背景是法律中心主义，通过扩大主体和范围刻上同一的法律标签。党的十八届四中全会是党内法规形成健全体系的标志，但是从已经颁布和实施的党内法规看，虽然已经制定了越来越多的党内法规，但是这些法规缺乏科学性和可操作性，这是不争的现实，极易使得党内法规建设流于空泛。法治体系建设要求党内法规必然要在“法”属性上与国家法律趋同，具备规范、科学、系统的规范文本。党内法规与国家法律是中国共产党在执政实践中不断摸索构筑起来的，党内法规五年规划颁布，与中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要的制定有着相似的宏观考量，明确了党内法规应坚持的原则，以宪法、法律为根本准则，把党的建设同合法程序相统一，推进党内法规向法律规范性靠拢的重要进程。提升党内法规质量，要引入国家法律法治思维与法治方式，在立法层面增强党内法规“软法”硬实力，推动在制度体系建设中更有效地对接国家法律。
2．实践层面的诉求
十九大报告指出，构建法治体系的基本方略是依法治国和依规治党。全面从严治党长期之策，根本之策是加强制度建设。十八大以来，以党章为主线，党内法规体系已经基本确立，党内民主制度化、规范化、程序化水平显着提高，监督执纪问责成效明显提升。但我们必须清醒地看到，当前仍存在不少问题。党内法规为全面从严治党提供了实现途径和现实保障，只有用党内法规管党治党，才能够不断完善党的自身建设，确保党的纯洁性和先进性，从而更好地实现党执政兴国这一伟大使命。为强化党内法规对全面从严治党的制度保障作用，十八大以来，中共中央修改了70多项中央党内法规，截止2021年7月，全国共有3615部现行党内法规。
（二）党内法规与国家法律的内在同一性
1．价值追求的一致性
党的领导、人民当家作主、依法治国统筹推进决定着人民意志，党的主张和国家意志这三个要素之间具有根本一致性。而政党权威和法律规范之间的内在统一性，则要求加强党内民主建设，使之具有合法性基础；同时又对国家权力进行制约，以保障其依法行使职权，实现善治目标。英国学者拉丝认为，形式法治要求法律必须符合诸如可预见性（非追溯性）、公正、明确的意义、相对稳定性和普遍性等原则，以保证法律可以有效地指导行动。党规与国法的外在价值与法的内在价值体现出重合性，党章，宪法，规章，制度，是党的路线方针政策，国家治理方略制度化，规范化的外在体现，内在价值追求都体现为人民意愿相统一，符合“良法”精神追求。客观上党规和国法在各自的法律体系内共同创造了一个安定、和谐、有序的社会环境，有力地促进了中华民族伟大复兴进程；主观上，无论是党内法规，还是国家法律，都奉行“以民为本”的宗旨，在全面依法治国的各个领域，将以人民为中心贯穿始终。
2．调整对象的一致性
所谓调整对象，是指党规和国法所指向的目标，主要包括自然人、法人和其他组织。“党规是党务关系的调节器”，重点在于规范党员与党组织的行为；①“法律的重点是治官治权”，以各类社会关系为调整对象。截止2021年12月31日，我国共有9671．2万名党员，其中，企事业单位社会组织当中党员是专业技术人员的超过1548．7万名、管理人员超过1094．8万名，党政机关工作人员780．5万名，占党员总数的35．4%。超过三分之一的党员在我国国家机关工作，既具有党员又具有国家工作人员的双重身份，既是党内法规，又是国家法律调整的对象。中国共产党是执政党也是领导党，党内法规对党员的作用不可避免会“外溢”，对其他非党员的国家机关工作人员产生约束力。比如，领导干部任职回避相关规定加强了对党政领导干部的管理和监督，适用的工作部门和工作机构当中有党员也有非党人士，同属国家机关工作人员，均受党内法规约束。党政联合印发的《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》等法规，制约的客体存在重合性，使得党内法规与国家法律规范文本存在相容性。
三、党内法规与法律衔接和协调的现状及阻碍............................15
（一）党内法规与国家法律衔接协调的现状..........................15
1．并行关系下衔接不畅..........................15
2．交叉关系下内容留白.................................15
四、党内法规与国家法律有效衔接和协调的路径........................21
（一）党内法规与国家法律衔接和协调的适用规则.............................21
1．党内法规与国家法律并行..........................21
2．国家法律优先适用.................................21
结论...............................27
四、党内法规与国家法律有效衔接和协调的路径
（一）党内法规与国家法律衔接和协调的适用规则
1．党内法规与国家法律
