本文是一篇公共管理论文，论文以 B 片区新型冠状肺炎疫情防控为背景，运用文献研究法、调查研究法，系统分析了乌鲁木齐市基层政府突发公共卫生事件应急管理工作的现状、做法、存在的问题及其原因，并借鉴了上海市、珠海市在疫情防控工作中的先进作法和经验，对进一步完善基层政府突发公共卫生事件应急管理提出了一些针对性的措施建议。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2020 年 9 月 25 日至 26 日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席了在北京召开的第三次中央新疆工作座谈会，并发表重要讲话，强调坚持把社会稳定和长治久安作为新疆工作总目标。新冠肺炎疫情的发生使突发公共卫生事件成为影响本市稳定和发展的重要因素之一。由于乌鲁木齐市具有的重要地理位置和特殊地缘政治特点，突发公共卫生事件如果不能得到妥善的处置，将会造成重要影响。
2020 年 1 月、7 月为有效防止新冠疫情蔓延，乌鲁木齐市宣布进入疫情防控战时状态，采取了停止各类聚集性活动的举办，并对社区实行封闭式管理的管控措施。由于我国相关法律规定，各级行政区域的主要领导机构是该级政府，维护人民的根本利益应当是其最重要的职责之一，因此片区管委会（街道办事处）、社区工作委员会在突发公共卫生事件中承担了大量工作，发挥了重要作用，成为了疫情防控的第一道防线。此次新冠肺炎疫情的发生，对于基层政府在应对突发公共卫生事件的应急管理能力方面，提出了严峻的考验。在疫情防控工作中，片区管委会（街道办事处）、社区工作委员会从各方面开展了疫情防控相关工作，将职能进行延伸并与疫情防控工作紧密结合，涉及人员管控、流行病调查、环境消杀、病毒检测、居民服务等各个方面。尽管已经在防控工作中作了较大的努力，但同时也暴露出基层政府在应对突发公共卫生事件中存在的不足和问题。
本文对基层政府突发公共卫生的应急管理开展研究，分析总结乌鲁木齐市基层政府突发公共卫生事件应急管理工作的现状、问题，探索解决改善问题的对策和建议，为提高基层政府突发公共卫生事件应急管理能力，更加有效地保障区域人民群众的生命、财产安全提供一定的政策建议。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
国外应急管理发展历程由于各个国家政治体制间的差异，本文所指的基层政府“片区管委会（街道办事处）”在国外并不存在，本文所指的“社区”也与国外“社区”一词有根本区别，国外学术界对本文所指的基层政府并无相关研究。因此，本文从突发公共卫生事件应急管理角度阐述国外研究情况。
1.2.1.1 应急管理相关理论研究
从公共危机处理角度出发，现代应急管理理论始于以美英为代表的西方国家。1989年美国学者史蒂芬·芬克首次提出危机管理理论“PPRR”模式，即危机前的预防、危机准备、危机应对、危机结束[1]。William L Waugh（2003）认为应急管理和风险管理都是以最大效率应对灾害、化解风险所做出的努力[2]。美国危机管理专家危机管理大师罗伯特·希斯（Robrt Heath）在《危机管理》一书中率先提出危机管理 4R 模式，即缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个阶段组成[3]。除危机管理 4R 理论外，学术界对于危机管理的阶段界定还有三阶段模型（危机前、危机中、危机后）、Fink 主张的危机生命周期理论（征兆期、发作期、延续期、痊愈期）、米特洛夫的五阶段模型（信号侦测、预测与预防、控制损害、恢复阶段、学习阶段）[4]、诺曼·R·奥古斯丁的六阶段理论（危机的预防、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决、从危机中获利）[5]等。
1.2.1.2 突发公共卫生事件应急管理研究
在上世纪 30 年代，奥地利生物学家贝塔朗菲（L.von）提出了一般系统理论，40 年后该理论逐渐发展并扩展到生物领域，并且在公共卫生应急管理领域广泛应用。该理论重点强调了公共卫生应急管理的三大原则和三大机制，分别是善遍性、合作性和开放性的三大原则和预警机制、救助机制和重建机制的三大机制。此外，一般环境理论的应用注重与环境的互动，即通过利用各种资源达到保障公共卫生事件应急管理系统的开放性[6]。
第 2 章 概念界定及理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 基层政府
基层政府是指直接面向社会公众提供公共服务与产品的政府层级。由于新疆维吾尔自治区特殊的政府组织和行政情况，本文中所述基层政府特指片区管委会（副县级）、街道办事处（正科级）、社区（村）（正科级、副科级）。
2.1.2 突发公共卫生事件
突发公共卫生事件指突然发生、造成或可能造成人民群众生命健康威胁的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，一般具有成因多样性、分布差异性、传播广泛性、危害复杂性、治理综合性、种类多样性等特点[54]。鉴于以上特点，突发公共卫生事件易对人民生命健康和经济社会稳定造成严重的负面影响。因此，基层政府能够及时高效地应对处置突发公共卫生事件就显得尤为重要。
2.1.3 应急管理
应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事发前监测预防、事发时应对处置、事发后的善后恢复过程中，通过建立健全相关工作机制，采取合理有效系列工作措施，通过运用科学技术、公共管理等手段，保障人民生命健康和财产安全，维护国家社会稳定和经济发展。
2.2 理论基础
2.2.1 公共治理理论
公共治理理论指由多元的公共管理主体组织成的管理体系，其中管理主体包括政府部门与非政府部门，也就是主张政府在力所能及的范围内履行职责，并重视其他公共部门、社会组织共同参与社会治理的系列理论。
本文通过公共治理理论分析在突发公共卫生事件面前，单纯依靠政府力量难以做到及时高效地应对处置，强调应急处置系统中参与主体多元性的重要性，最大可能地统筹吸纳各种力量资源，最终形成社会整体共同应对突发公共卫生事件的局面。
2.2.2 公共危机管理理论
关于危机管理的概念和定义，国内外学者专家展开过广泛的讨论和探究，但未形成统一的概念表述。美国危机管理专家危机管理大师罗伯特·希斯率先提出危机管理 4R模式，即：减缓（Reduction）、准备（Readiness）、响应（Response）和恢复（Recovery），4R 模型也是最早取得比较广泛认同的危机管理模式[55]。因此，可以将危机管理定义为任何组织或个人对于危机事件进行处置应对的整个管理过程，其最终目的是解除危机状态。而公共危机管理则是以公共部门作为应对主体处置危机事件的一种特殊形式，属于危机管理范畴的一部分。
基层政府作为公共部门应对处置危机事件，本文从 4R 模式理论角度，对基层政府突发公共卫生事件应急管理过程中进行分析研究，梳理总结危机管理各环节内存在的问题。
第 3 章 B 片区管委会突发公共卫生事件应急管理现状.................. 13
3.1 B 片区管委会概况................................18
3.2 B 片区新冠疫情防控工作组织机构现状...................18
第 4 章 B 片区管委会新冠肺炎疫情防控调查分析...........................18
4.1 调查问卷与访谈提纲设计原则及依据..........................22
4.2 调查问卷与访谈提纲设计主要内容...........................23
第 5 章 B 片区管委会新冠肺炎疫情防控问题与原因分析.............. 35
5.1 新冠肺炎疫情防控工作中存在的主要问题........................31
5.2 新冠肺炎疫情防控工作产生问题的成因分析...........................34
第 7 章 完善乌鲁木齐市基层政府突发公共卫生事件应急管理的对策建议
7.1 加强公共卫生事件应急管理协同机制建设
加强基层政府公共卫生事件应急管理协同机制建设，要加强上级应急指挥机制建设，建立集中统一高效的领导指挥体系。健全和完善平战结合的联防联控机制、上下联动的疫情应对机制。上级政府发挥组织领导优势，强化应急体系各部门间联动机制，加强各部门间配合，健全各部门间工作衔接，指令清晰、工作有序、衔接流畅、执行有力。
加强基层政府公共卫生事件应急管理协同机制建设，要加强行业主管部门间的信息透明和共享。建立公共工作频道，公共卫生事件发生时，各部门间实时发布共享相关工作轨迹、进展、数据等全方面信息，方便其他部门及时调整应急管理工作任务、工作重点后向基层下发工作，使基层政府能够有效统筹人员、物资力量，合理安排工作进度。
根据国家法规及相关政策性文件，制定具有实际操作性、符合要求的突发公共卫生事件应急管理工作手册，涵盖监测、预警、上报、启动、机构组成、任务分工、处置流程等各环节工作标准。细化常态化测温、消杀、外环境采样、人员管理、物流冷链、全员核酸、疫苗接种、应急演练等方面工作标准，形成文件汇编印发各级政府、单位，明确工作职责。
第 8 章 研究结论与展望
8.1 研究结论
新冠肺炎疫情爆发以来，我国的疫情防控工作取得了巨大的成效，同时各级政府也因此投入了巨大的人力物力资源。当前，我国正处在经济高速发展的时期，各类突发公共卫生事件偶有发生，对于新疆特殊的地缘位置，这不仅会危害影响人民群众生命健康和财产安全，更加会对基层政府的日常工作造成巨大负担，从而影响经济发展与社会稳定大局。因此，提高基层政府对于公共卫生事件的应急管理能力，刻不容缓。本文通过对基层政府突发公共卫生事件应急管理进行问题研究，旨在找到提升乌鲁木齐市基层政府突发公共卫生事件应急能力的着力
