本文是一篇政治学论文，笔者认为中国特色社会主义协商民主作为植根中国大地的民主形式，对我国民主政治发展具有重要意义。与西方民主相比，这一民主形式具有显著的优势。其内在价值追求就是为了让最广大的人民群众都有机会参与到政治生活中来，围绕涉及人民群众自身利益的问题进行广泛协商。
第一章 政策过程中的协商与共识
第一节 理论溯源与概念辨析
一 理论溯源
协商作为形成共识的主要途径，其理论渊源要追自协商民主这一民主理论的提出和发展。作为民主理论的一种补充和修正，协商民主理论自20世纪80年代以来开始在西方兴起。1980年，约瑟夫·毕塞特在其文章中第一次在学术层面上界定了协商民主的概念，他主张公民积极参与到政策过程中来，而对西方的精英主义宪政模式表达了明确反对。紧随其后的科恩等人则从协商民主的合法性等角度出发，赋予协商民主理论真正的发展动力。1996年，詹姆斯·博曼在其文章中进一步明确了在多元社会发展的背景下，协商民主所内涵的独特价值。1998年，乔·埃尔斯特详细讨论了作为政策决策过程的协商民主。自此，协商民主以其强调对话、讨论、辩论、审议与共识的特征受到越来越多理论家的重视。
共识作为政治学的核心主题之一，是政策过程的核心目标，其理论发展也经历了一个长期演变的过程。西方政治思想界对共识的研究大致经历了三个阶段。第一阶段是基于个体同意的“契约共识”。这一时期的西方政治思想家普遍认为社会成员为了摆脱自然状态下的种种不便，依据自身的理性形成了个体之间的“契约共识”，最终建立政府。第二阶段是基于政治正义观念的“重叠共识”。这一阶段西方社会的发展越来越呈现出多元化的特征，由此造成的矛盾和分歧也越来越突出，西方政治思想家开始对理性主义进行批判和反思。罗尔斯为此提出“重叠共识”的观念。在他看来，各种完备性的学说在公共理性的引导下，能够从不同的观点出发达成对政治正义观念的重叠共识。第三阶段是基于交往理性的“话语共识”。这一时期西方迎来了民主发展的转向，协商民主越来越受到西方政治思想家的重视。哈贝马斯从交往行为理论出发建构了交往理性，主张主体间能够通过理性的对话、交流和沟通达成话语共识。
第二节 政策过程需要协商的内在原因
一 契合政策价值追求
从价值层面来看,政策过程追求的是科学性、民主性与公共性的统一。科学性强调政策过程的各项环节，特别是政策决策和政策方案的最终出台要符合客观规律实际，与经济社会发展相契合。民主性要求政策过程的各项环节都能遵循民主政治发展的要求，使社会各个阶层的群体都能广泛参与到政策过程中来，自由平等的表达自己的意见和建议。公共性要求政策过程从始至终反映最广大人民的利益，最终的公共政策出台要体现公众的需求，维护公众的利益，而不只是仅仅体现少数人的福利。协商作为一个鼓励多元主体参与和对话，彰显多元价值和偏好, 反映公众利益和需求，促进形成科学决策的民主形式，强调协商过程中参与主体的多元性和协商目标的一致性是其重要的特征。因此，政策过程和协商在价值目标上是具有契合性的，通过协商，往往更能实现政策过程的科学性、民主性与公共性的统一。在政策过程中，只有单一主体的参与是无法体现政策过程的价值目标的，只有让多元主体通过协商的形式参与到政策过程中来才能达成这一目标。政策过程中的协商既是落实全过程人民民主的内在要求，又有利于政策制定科学化与民主化目标的实现。
二 应对单一知识困境
从知识生产角度来看，政策知识呈现分散性的特征与政策过程需要运用整体知识之间存在着突出的矛盾。政策过程是一项牵一发动全身的系统工程，需要各个政策子系统的配合，需要汇聚最广泛的知识系统，单一的知识系统根本无法支撑公共政策从决策到出台的全过程。当前有些地方出现公共政策因为考虑问题不够全面，政策一出台便引发各界争议而被叫停的现象，其内在原因就是因为决策者的单一知识无法匹配政策过程中的整体性知识的需求，导致公共政策与客观实际不相符合而夭折。社会生活方方面面的公共政策需要我们运用不同的政策知识，单一的知识生产者难以掌握政策过程的全面知识，因此难以做出正确的政策决策。政策过程本身的复杂属性也决定了这一过程需要运用的是整体性知识。在现实生活中，知识是分散在多元主体中的，他们分别掌握着不同领域关于特定时间和特定地点的知识。因此，政策过程如果想要达到理想的政策目标，必须将单一分散性的知识生产者纳入其中，通过多元主体彼此之间相互协商，将单一分散的知识凝聚成整体性知识，使政策过程在最大程度上吸纳所有单一分散知识，满足政策过程对整体性知识的需求。
第二章 政策过程中的基本协商渠道和主体
第一节 内层决策型协商渠道和主体
一 政党协商
政党协商是指中国共产党围绕我国现代化发展进程中相关的重要方针政策，同我国主要民主党派在决策过程中开展的广泛政治协商。政党协商在我国有着深厚的历史传统，一直以来，中国共产党按照多党合作的基本方针，同民主党派就重大问题开展了广泛的政治协商。民主党派以参政党的身份，以独特的政治优势参与到协商的过程中来，具备吸纳社会精英参与、政策决策咨询、利益表达与整合等多重功能。
中国共产党、民主党派以及无党派人士是政党协商的主体。就协商的内容来看，协商涵盖了中国共产党和国家经济社会发展各方面的重大问题，例如中国共产党的全国代表大会以及中国共产党的相关重要文件，中华人民共和国宪法的修改建议以及相关重要法律的制定和修改建议等。而从协商的形式来看，党的十八大以来，我国政党协商的形式越来越丰富规范，会议类协商、约谈类协商和书面类协商已经发展成为政党协商的主要形式。
二 人大协商
人大协商充分反映了协商民主这一独特机制形式在人大各方面制度和工作中的应用。各级人大在工作过程中行使决策权，要充分听取各方面的意见和建议，让广大人民参与到人大决策过程中来，充分保障广大人民通过人民代表大会行使国家权力。
人大协商的主体主要是各级人大和与其相对应的人大代表。人大协商主要是围绕人大在行使法定立法权、决定权、监督权和人事任免权的过程中遇到的重要问题，综合运用各种手段进行协商，不断改进人大决策的效率和质量，进一步提升人大对各项事务监督的针对性和实效性。②其中立法协商是人大协商的重要内容。一方面，在我国人大制定各项立法规划和开展立法工作，必须在计划开始之前进行广泛的协商，要充分吸收各方面人民群众的相关意见和建议。另一方面，对于关系国家经济社会发展的利益关切、法律内部关系错综复杂、社会意见不一致的相关法律草案，要在社会上先行开展协商，在充分听取各方面意见和建议的基础上，形成社会共识后再进行通过。此外，人大享有国家重大方针政策和重要事务的决定权和监督权、重要人事的任免权，在这些事务中人大协商也发挥着重要的作用。
第二节 外层参与型协商渠道和主体
一 人民团体协商
人民团体协商指的是人民团体代表各自所联系的人民群众，围绕国家和社会经济发展过程中遇到的重大问题通过各种形式与有关部门进行协商，广泛凝聚和有效表达各自所联系的人民群众的意见和建议，进一步发挥人民团体的桥梁和纽带作用，推动党委和政府决策科学化与民主化目标的实现。
人民团体协商的主体是各种人民性的群众团体。人民团体协商的主要内容表现在两个方面。第一，人民团体自身作为所联系的社会群体利益的代表，以界别的形式直接参与到人民政协的协商中，例如工商联、共青团、妇联、工会、科协、青联等人民团体在中国人民政治协商会议的各种政治协商活动中发挥着重要的职能。第二，人民团体积极动员人民群众和不同方面的社会组织开展各种形式的协商活动，特别是就所代表的人民群众利益有关的问题，基层人民团体要通过各种协商形式，动员人民群众参与到协商的过程中来，实现进一步联系群众和汇集民意，向党委和政府有关部门提供决策支持，从而充分发挥人民团体的桥梁和纽带作用。
二 基层协商
基层协商是指围绕基层群众普遍关心的问题，以协商为民为目的，以基层为基本协商单位，基层不同行为主体特别是基层公民通过有组织地广泛参与、对话交流的协商形式。
基层协商的主体是来自基层的广大人民群众。根据基层协商范围的大小，可以把我国当前基层协商的形式划分为两个层面。一种是层面相对而言更大一级的基层协商，主要由乡镇和街道组成；另一种是层面相对而言更小一级的基层协商，主要由行政村和社区组成。在乡镇和街道层面，围绕跨乡镇和街道的城乡规划等涉及基层群众切身利益的民生问题会同有关方面进行协商。具有代表性的形式为浙江温岭的“民主恳谈会”制度，这一制度通过恳谈会的实践, 将关系到人民群众切身利益的事务决策交给基层人民群众，使基层群众广泛参与到这一类问题的协商中,并针对不同群众提出的意见和建议以及利益诉求开展对话协商。在行政村和社区层面，坚持由行政村和社区为基本单位，村民居民参与的代表会议制度，进一步规范各项议事规程，重视吸纳来自基层各方面的意见和建议，并且鼓励基层不同群体参与到协商的过程中。具有代表性的是基于基层行政村的“一事一议”制度，这一制度充分保障了村民个体参与基层协商、行使民主议事的权利,同时也为不同村民围绕本村公共事务进行平等协商提供了渠道和平台。
第三章 协商型共识的实现过程 .............................. 25
第一节 开门问计：中国共产党领导下的意见表达与对话 ...................... 25
一 调查研究：跨越信息不对称 ............................... 25
二 座谈交流：生产整体性知识 ........................... 26
第四章 关于“十四五”规划纲要出台过程的案例分析 ..................... 30
第一节 前期准备阶段 ........................... 30
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