金融危机：我国银行业管制性风险及其治理措施
摘 要: 结合我国计划经济和转轨经济的现实背景,文章认为我国银行业风险的主要方面源自于制度因素,传统的并延续至今的经济管制导致了我国银行业特殊的“管制性风险”,应从加快财政改革和金融深化两个方面认识并解决这一问题。
关键词: 银行业；风险；制度背景；治理
处于转轨阶段的中国循着渐进式的改革路径发展了20多年,经济领域的市场化改革带来了政治、社会等诸多层面的变革并形成了相互促进、相互依赖的格局。就渐进改革的固有特征而言,中国体制转轨的深化进程中还将面临更大的阻力和压力。从经济的视角看,金融领域不容忽视,其进一步深化改革既面临着历史遗留问题,也有伴随着既有改革而生的新的、亟待解决的问题。金融深化必将成为体制转轨所面临的一大难点。
在我国,但凡涉及金融,人们往往重点关注银行业,尽管银行内部问题的解决一般须从整体金融结构的角度入手。由于认识上的偏误,我国银行业风险管理长期处于薄弱状态,银行作为“二财政”、“特殊企业”的身份长期存在,致使银行在无视风险的状态下为GDP的增长做贡献,随着市场经济改革的深入,人们对银行的经济地位及其功能有了新的认识。应该说,银行是在承担风险中担负起信用中介等功能的,如果无视风险,这些功能的发挥则将失去基本依托且变得不可持续。当前,银行业监管、银行产权及公司治理结构变革等热点问题的研究均是围绕着风险及其管理而展开的。
随着中国经济体制转轨进程的加快,中国银行业面临的风险类型渐渐趋同与西方国家的银行,这为我国逐步借鉴《巴塞尔协议》提供了现实基础。然而,当我们从现代银行业的角度考察我国商业银行的风险时,传统制度背景下产生并遗留下来的大量银行业资产损失及其延续的负面影响却不容回避。中国银行业风险有着长期的特殊制度背景和形成机理,而且,在制度渐进变革过程中,这一机理有延续的可能。
一、问题的提出
20世纪70年代以来,受放松管制的金融自由化政策在各主要国家推行的影响,金融市场波动性大大增强,金融体系的稳定性明显下降,金融机构、工商企业、居民乃至整个国家均面临着日益严重的金融风险。所谓金融风险,是指经济主体在金融活动中遭受损失的不确定性或可能性。商业银行是一国金融界最主要的组成部分,对于金融欠发达的中国尤其如此。随着市场化改革的深入和受亚洲金融风暴的直接影响,我国银行风险问题日益受到重视,因其外溢性导致的巨大社会成本增强了我们认识并处理该问题的紧迫感。
形成商业银行风险的因素是多方面的,因而划分商业银行风险的种类也是复杂的,国内外的学术界、实务部门根据不同的标准对此作了具体的、各具特色的分类,其中,最为重要的一种分类是将商业银行风险分为信用风险、市场风险、流动性风险、资本风险、操作风险和法律风险等。
笔者以为,当前的银行业风险分类大多是针对成熟市场经济国家的银行而进行的,对于转轨国家而言,该分类还须更多地考虑其制度及历史背景。应该说,转轨国家的银行风险还将在相当长的时期内带有制度性痕迹。正如转轨国家的制度体系中新旧成份混杂一样,转轨国家商业银行所面临的风险也具有一定的混合性,既有市场经济国家商业银行一般的风险类型,也有因传统制度因素形成的特殊类别的风险,考虑到转轨国家包括中国的制度前身均表现出明显的管制账,后文称此类风险为“管制性风险”。
二、我国银行业风险的制度性成因
在建国后几十年的历程中,我国经济发展一直是在命令、管制的氛围中进行的,信息机制及动力机制成经济正常运行的瓶颈。管制经济中几乎没有金融生存的必要,财政成为全社会资金运行的枢纽,中国人民银行仅仅是资金配置的配套性机构。二级银行体制形成后。专业银行经历了近10年的生存周期,20世纪90年代中期,《商业银行法》的颁布才标志着真正意义上的商业银行在我国法律上得到确认。专业银行向国有商业银行演变的方式是通过剥离原属专业银行的政策性业务、分设国有商业银行与政策性银行而实现的。无论是在央行“大一统”时代、专业银行时代还是在延续至今的商业银行时代均存在程度不一的金融管制,它直接导致了我国严重的金融抑制,降低了金融对经济增长的贡献率。
其实,受“产权性管制”的影响,到目前为止,我国经济从整体上讲仍处于抑制状态,只是其程度较之计划经济时期有所降低,具体表现在适合中国国情的工业化水平滞后及由此带来的城市经济总体落后、民营资本及民营经济规模太小且存在产业准入方面的限制、农村经济传统而萧条等若干方面。或许如麦金农和肖论证的那样,正是金融抑制政策的实施导致了发展中国家经济的长期停滞。该命题中,经济是金融的函数。然而两者确实又存在相互作用、相互传导的关系,实体经济的发展现状必然影响到虚拟经济层面,既约束了金融资源的供给,又限制了金融资源有效需求的形成,致使金融市场长期结构失衡、规模偏小。金融因无法发挥其功能甚至长期游离于实体经济之外而在总体上表现出严重的脆弱性,以间接融资为绝对主体的金融疲于应付经济对信贷的需求且不断地积累着坏账资产却又无法得到缓释的现实就足以说明这一点。
金融管制政策的实施在具有很强外部性的同时,也对金融业自身产生了严重的影响。一般的金融抑制理论中,信贷配给源于避免因信息不对称而产生的“逆向选择”和“道德风险”,具体到我国的金融实践,则是因为贯彻赶超战略而实施的对国有企业的定向信贷支持,信贷配给描述了整个银行业在信贷活动中的压抑状态。成长于信贷配给“氛围”中的我国银行业表现出明显的“先天不足”,在上述总体经济持续抑制的背景下又显得“发育不良”。我国银行业具有的并不仅是如同西方国家商业银行那样的在商业中表现出来的脆弱性,更为重要的是,在传统制度下诞生、发展而来的中国商业银行根本就不具有市场主体的资格、意识和基本技能。制度变革往往使旧制度中诸多隐性问题得以暴露,我国银行业原有的坏帐存量日益公开化并受到广泛关注,然而即便如此,银行业的不良资产仍维以遏制,仅2004年一年又增加了500亿元人民币的不良资产,可见,管制政策所带来的抑制效应依然存在,应该说,在中国经济体制转轨的未来延续期内,这一效应的根本消除是有相当难度的。本文认为,考察当今中国商业银行所面临的风险,首先需要关注的是“管制性风险”,不仅因为它长期以来构成对我国银行业的威胁并造成了相当严重的损失,而且他风险类型如信用风险、流动性风险、市场风险等还会因此而产生“放大效应”。
三、我国银行业管制性风险的治理
考虑到“管制性风险”的制度载体在制度变迁中将逐渐异化,这一风险是完全可消除的,管制性风险有着不同于一般风险的特征,故本文用“治理”而非一般意义上的风险“管理”。
在资金配置渠道“二元化”即财政与金融同时运行且随着市场化程度日益加深、金融在国民经济中的地位本应日益提高的情况下,金融抑制无疑构成对我国经济市场化进程的负面影响进而影响整个国民经济的现代化,而且因阻碍产权的市场化与开放性交易导致了包括银行坏帐在内的金融领域中的问题处于隐性且不断积累状态。金融抑制因管制政策而形成,只有解除传统管制并代之以符合市场经济要求的新的监管政策才可能逐步改变目前金融境况,现代市场经济须以现代金融为基础和保障。其实,在我国经济市场化的进程中,金融领域的市场化步伐是较慢的,该领域的管制程度依然很高。
基于上述判断,笔者认为,我国银行业制度性风险治理的关键是如何对待并处理因金融管制而带来的金融抑制问题。为此,应从两个角度进行分析:
一方面,应加大公共财政建设力度,使财政真正与竞争领域的经营性产权脱钩,树立并强化民间投资主体的地位和重要性,形成产权多元化格局,从而在外部构成对金融管制的压力,迫使并推动金融领域的改革。应该说,财政在一般经济领域的适度退出与金融的相应跟进是对一国经济市场化的基本描述,而金融的跟进又须以开放性、市场化为前提。就财政建设而言,当前最为迫切的是完善财政体制和加强预算制度的规范化、法制化。财政体制的进一步改革有助于各级政府财权与事权的合理搭配,保证各级政府在拥有足够财力的基础上履行公共职能;而政府预算的法制化则有助于防止政府财政行为的紊乱和无序。财政体制改革与预算制度改革相辅相成,共同推动公共财政制度的完善。
另一方面,须从金融内部入手,在改变传统管制而推行符合市场经济要求的激励性监管制度的同时大力深化金融,通过完善融资制度、优化融资结构,实现金融交易主体、交易市场及标的的多元化:通过利率市场化改革,实现金融交易的自由化;通过对现有国有金融企业的产权改造构造现代金融公司,强化金融市场的动力机制。需要特别强调的是,富有激励因素的资本监管制度是与现代金融分不开的,甚至是现代自由金融制度建设的必备条件,资本监管制度是内生于市场经济体制的一项金融制度安排,它打破了传统的合规性金融管制,倡导金融自由化下的银行业风险管理。
“从全球金融市场竞争看,不同国家和地区间金融机构的竞争,往往也同时是金融监管框架和效率的竞争”可见,金融监管制度在金融制度体系中具有举足轻重的地位并深深地影响着金融宏观方面(货币政策的制定与执行)和微观方面(金融机构的信贷行为等)。迥异于传统行政性金融管制的现代金融监管是中国市场经济建设中的关键方面,它必将规范并活跃整个货币金融体系,大大降低市场交易成本并提高资源配置效率。总的看,新的监管制度意味着放松管制。就中国情况而言,推进金融深化最直接的影响将表现在银行业方面,或许因为以银行业为载体的间接融资是当前中国金融的基本特征。
参考文献:
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