本文是一篇金融市场论文,本文运用我国 30 个省(自治区、直辖市)2009-2019 年的面板数据,在探究债务限额及政府债务相关概念的基础上,探讨了在限额管理的背景下财政透明度、审计力度和预算管理等债务治理工具对地方政府债务规模及结构的影响,并且进行东中西差异性分析。
第一章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
为了持续快速推进工业化、城镇化、现代化进度,满足国民日益增加的公共物资和服务需求,省级及以下层级政府鼎立强化基础设施投资建设发展,推进地方经济高速增长。然则,在地方政府大力发展基建投资的同时,也面对着举债资金出处的困难。在地方财政支出能力不足以填充地方经济发展所需资金时,地方政府往往采取发行债券、设立各种融资平台等融资方式以填充财政缺口,继而积累了量大的地方政府债务。其中,关于地方政府债务的具体构成值得说明的是,真正意义上的地方政府债务既包括显性债务又包括隐性债务。
2014 年以前,各类投融资平台是各级政府举借债务的主要载体,此种行为直接导致地方政府债务规模肆意增长。地方政府债务规模无度扩张源于救助软约束和地方政府债务权力和责任无法对应,即中央政府对于地方政府无法偿还的债务进行信用背书或者兜底承担,同时导致政府债务权责无法对应。2014 年以后,伴随着人大常委会颁布新《预算法》,禁止中央政府对地方政府的债务救助行为,地方政府须对债务实行自借自还模式。除此外,新《预算法》规定允许地方政府在国务院确定的限额内,通过唯一途径即自主发行地方政府债券融资,同时将地方政府债务纳入预算管理,从而使地方债务管理更加规范。
图 1-1 2007 年以来全国地方政府性债务余额增长率变化情况
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1.2 文献综述
1.2.1 国外文献综述
国外对地方政府债务的研究始于 20 世纪 40 年代,主要是从财政联邦主义出发,建立了财政联邦理论。该理论表明,在特定前提下,地方政府支出财政资金源于举借债务优于源于政府取得的货币收入即财政收入。基于此,根据本文研究内容主要对以下几个方面对国外学者关于地方政府债务的研究做综述:
首先,在地方政府债务规模和可持续性方面,国外学者主要做了以下研究:Carl H. Chatters(1943)首次提出了地方政府债务概念并探讨美国州政府债务存在的问题及解决方法。Makin(2005)根据代数公式推导结果构建出地方政府债务可持续性和宏观经济之间的影响路径图。且其认为地方政府肆意融资导致负债率(公共债务规模与地区生产总值之比)超过国际警戒线将会导致地方政府财政不平衡,债务就是不可持续的。Nina Budina 和 Svan Wijinbergen(2009)将财政可持续性评估定量化,具体为用动态和静态相结合的方法做给定用户环境的随机模拟实验从而推导出债务使用效率,继而根据地方债务使用效率评估财政可持续性。Robert A. Greer(2015)认为在复杂的财政联邦体制中,各级政府之间的互动具有重要的财政影响,即地方政府债务与财政共同债务具有重叠效应。
其次,在地方政府债务生成原因和影响方面,国外学者主要做了以下研究:Merl M. Hackbart 和 James Leigland(1990)通过探讨过去十年美国州政府债务总额变化走向,发觉债务总额持续扩大源于政府债务治理体系不健全。Hildreth 和Miller(2002)认为地方政府债务的产生和地方财富增长息息相关,经济状况决定地方政府可负担的债务规模。Mikesell(2002)提出地方政府以各种方式借债的主要缘由是填充政府财政收入与财政支出间的缺口,地方财政在短期内无法弥补财政资金短缺带来的困难时往往通过告贷来处理。Islam 和 Hasan(2007)为探讨美国宏观层面的国民经济源于州政府举债而发生的变动,利用模型估计影响效应并考察州政府借款的缘故:尽管债务产生导致了通货膨胀、不利于资本形成等不良后果,但是可以促进地方就业、拉动内需、提高地区生产总值。BienvenidoOplas(2008)认为政府官员不作为或者是不为政府财政可持续发展考虑越来越成为地方政府举债的原因。Halebić Jasmin 和 Moćević Amina(2020)通过实证研究发现地方政府举债规模与财政预算赤字呈正相关,与人口规模、贸易平衡和体制变化呈负相关。‘
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第二章 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 地方政府债务限额管理
鉴于中国关于地方政府债务的限额管理仍然处于建立章程,订立制度的时段,限额管理自实践以来并没有形成一套较完善的实践体制,关于我国地方政府债务限额管理的概念国内学者目前还没有给出明确的定义,所以有关参考和借鉴只能来自于外部研究,其中,美国市政债务限额管理发展历史悠久。学者 Bova等(2014)将国际上地方政府债务限额总结为财政规则,其他三种财政规则包括平衡预算规则、支出规则和收入规则。学者王倩倩(2020)将美国地方政府债务限额管理总结为依赖刚性的制度约束机制、适度的社会参与机制和相互关联的责任承担机制得以实现的规模确定、法定授权和使用限制三个有序的实践环节。美国地方政府债务管理包括且不限于债务限额,同样作者认为中国债务限额管理不同于债务限额。
解决地方政府公共债务的积累及其时间的搭配问题是对地方政府债务限额管理的根本原因,而政府公共债务之所以过度积累源于政策制定者的有限理性、地方政府之间免费搭车的存在以及中央政府和地方政府之间的委托代理问题和道德风险。据此,可总结出我国地方政府债务限额管理的必要性见表 2-1。
表 2-1 我国地方政府债务限额管理的必要性
基于此,本文认为“地方政府限额管理”指包括数量化财政政策即债务限额(设立反应地方政府债务规模指标的“天花板”以约束债务规模无序扩张)和配套化财政政策即硬化预算软约束、预算内管理等。
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2.2 理论基础
本节在分析理论的基础上加入对地方政府举债必要性、合理性以及地方政府债务规模扩张、风险和管理的分析。具体为:公共产品理论与地方政府举债的必要性、代际公平理论与地方政府举债的了合理性、委托代理理论与地方和增幅债务规模扩张、制度变迁理论与地方政府债务风险以及新公共服务理论与地方政府债务管理。
2.2.1 公共产品理论与地方政府举债的必要性
由于常常存在市场效率低下导致市场失灵问题,例如外部性、公共物品、垄断、不完全信息等。看不见的“手”导致的市场失灵,常常需要看得见的手”政府”采取有效政策完善市场机制、填补市场缺陷以纠正市场失灵问题,市场机制产生的非排他性和非竞争性中有效性低及无效的公众所需求的产品,需要通过政府的投入来加以满足。由于不同地区的群众对公共产品的需求有较大的差异。因此,具有地区特色的公共产品和一般大众所需的公共产品是有极大不同的,此时地方政府相应的职能便需要契合具有区域特色的公共产品。地区公共产品的区域性特色不是一成不变的,而是在不断发生变化的,久而久之,因区域特色而异的地方政府财政权利便于中央政府的职能权利不同了。根据财政主义原则中的财政平民主义原则和财政平等主义原则,地方参加选会的选民有权根据本地区的区位条件、区域经济发展状况和资源禀赋决定中央政府和地方政府提供的公共产品数量和种类。由于地方政府相比中央政府更了解地方公民的公共产品偏好,信息不对称度较弱,执行力度较强,地方政府相比中央政府能对地方公民提供种类、结构、质量、数量上更有效、更能满足地方公民需求的地方公共产品。按照公民享受地方公共产品服务的时间可以将地方财政支出分为资本性支出和经营性支出。通过资本性支出所取得的收益没有完全分摊到缴纳当期税收的公民,而经营性支出将通过这笔支出取得的受益完全分摊到缴纳当期税收的居民。用于资本性支出投资的公共产品的成本时间与受益时间不一致,原因是资本性支出大多是对基础设施的投资,其存在数额大、建造时间跨期长、资金回收较慢等特点。现在居民缴纳的税收大多用于资本性支出,这就意味着当期税收缴纳带来的受益被未来居民享受,而未来居民对此项受益是没有任何成本支出的,这并不符合代际公平原则对公共产品受益人的要求。为了使不同代际的公民享受到公共产品的同等受益,地方政府通过确定财政资金无法弥补地方公共产品的缺口,根据财政缺口数额通过举借债务的方式补充财政资金。
综合上述解析可得,公共产品理论与地方政府举债必要性之间的连接点有以下两个方面:第一,相较中央政府,地方政府可以提供更高效更优质的公共产品,更能够优化资源配置;第二,资本性支出的特点决定了地方政府为公民提供公共产品的过程中需要通过举借债务的方式实现代际公平,且为促进地方经济高质量发展加固基础。
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第三章 限额管理与地方政府债务的现实考察...................18
3.1 限额管理现状......................................18
3.2 地方政府债务发展历程...................................19
3.3 地方政府债务结构与规模的测度.........................19
第四章 限额管理对地方政府债务结构与规模的影响机理................ 23
4.1 债务限额对隐性和显性债务规模的影响机理...............................23
4.2 硬化预算软约束对隐性和显性债务规模的影响机理........