探索中西部的金融政策特点与政策创新思路研究
摘 要:金融政策与税收政策是影响民营经济发展的最重要政策之一,政策的制定和实施应体现出以下几种特性:公平性、管理性、竞争性、优惠性和保护性。中西部地区有必要认真研究金融与税收政策的特性,发现现有政策的不足,为政策创新提供思路。
关键词:金融政策 税收政策 政策特性
近几年,中西部民营经济的发展取得了一定的成绩,各项政策的有利支持发挥了积极作用。在诸多政策中,金融与税收政策对促进中西部民营经济发展的作用最为显著。中西部的金融、税收政策虽然不断完善,但是仍然存在不少问题。考察金融、税收政策的有效性,不能离开政策本身的“特性”。从中西部民营经济的角度考察,我们认为金融、税收政策具有公平性、管理性、竞争性、优惠性和保护性等五大特性。这五大特性是金融、税收政策的核心要素,也是考察现行政策的主要指标,良好的金融、税收政策必须涵盖五大特性,金融、税收政策创新也需要兼顾上述五个方面。
一、金融与税收政策的公平性分析
长期以来,中西部民营企业一直都存在着“融资难”的特点,无论在间接融资和直接融资方式上都面临政策上的歧视与不公平的待遇。从理论层面探究原因,主要是由于国家对金融体制与金融市场化改革采取的一种“金融二元论”的政策,表现在:一是限制非国有金融部门的发展,即国有银行垄断金融系统,限制非国有企业进入资本市场;二是对国有企业与非国有企业实行两种不同的外源资金供给方式,限制非国有企业从国有金融系统中获取资金。“金融二元论”的存在是政策不公平性的表现,最终将导致民营企业遭遇到产权歧视,使融资难的问题无法得到解决。直接融资和间接融资是民营企业进行筹措资金的两种根本方式,从民营企业的直接融资渠道来看,目前的资本市场缺乏层次性,更加适合大中型企业的需要,而对绝大多数以中小企业为主的中西部民营企业而言,存在巨大进入壁垒;且我国资本市场的分布结构不均衡,表现为东部发达,西部缺失的特征,这一切都为中西部民营企业的发展构筑了不公平的因素。这种公平性欠妥的标准主要如下:
一是从股票市场来看,“大市难进、小市没有”是目前民营企业面临的尴尬局面,如对进入沪深两地“主板”市场发行股票的企业而言,在我国《公司法》和《证券法》中规定了对上市企业净资产规模和连续盈利年限等等作了要求,一般为净资产规模6 000万元和最近连续三年盈利,而绝大多数民营企业都无法达到上市的要求,被排除在上市融资的可能性之外。
二是从企业债券来看,1987年,国务院颁布的《企业债券管理条例》中严格规定了企业发行债券的最低门槛,即发债主体的净资产不得低于6 000万元,平均可支配利润足够支付全部利息。使众多中小民营企业无法通过发行债券予以融资,且表现为债券发行的大多是中央企业,地方企业发行债券的比例相对较小。同样,民营企业的间接融资方式也存在公平性欠妥的现象,从银行贷款来看,一般要求贷款前必须有A级以上信用等级、信用档案记录、或须以足够房产作抵押,而这一切要求都是民营企业所特有的难题和矛盾,难以短期得以解决,从而间接融资渠道也是闭塞的。在税收领域的政策上,不公平性也很突出,表现为不同纳税主体之间税赋不公的税收差别待遇。主要为如下几个方面:
第一,无论在流转税方面还是在企业所得税税率档次上,内外资企业都存在税制差别,导致不平等的待遇。例如:由于外资企业购买国产设备可以享受到退税的差别待遇,而内资企业(主要为民营中小企业)则无法享有,导致增值税负担水平的不一致。在企业所得税上,内资企业的法定税率为33%,而对所得额很低的民营中小企业,设有27%和18%的税率。外资企业则是30%的基本税率与差别的24%、15%两档税率构成,并都分别加上3%的地方税率(地方都未征收)。
第二,现行税收优惠的区域差别,造成国内市场的不公平竞争。东部沿海地区通过建立特区、开发区获得大量税收优惠,中西部则很少获得这种税收优惠,实际税收负担存在较大差异。
二、金融与税收政策的管理性分析
中西部民营经济的发展客观上要求调整现行的融资政策,以服务民营中小企业为己任。当然,政策调整的前提条件是应满足银行信贷资金的“三性”的要求,即确保信贷资金的安全性、流动性和收益性。同时,金融领域的政策自身也必须要体现出一定的政策管理性。民营企业数量众多、层次复杂、良莠不齐、分属各行各业,经营过程中变数较大。如果政策不具备管理性,不加区分,一哄而上,全面放开对民营企业融资条件方面的限制,也许会出现民营经济发展的短期繁荣,但不顾客观经济实际,依靠行政手段导致信用过度增长而诱发的金融风险将不断孕育与累积,最终影响经济的稳定增长。政府与金融机构应将融资政策倾向那些经营潜质好、技术创新能力强、市场潜力大、资质信誉高的强势型民营企业,而对那些经营素质一般,特别是处于衰退行业中的民营企业,则应更多的让市场机制对其进行调节,依照市场竞争的一般功能,通过民营企业之间的兼并、重组、股权转让等方式强健其经济功能。如果不强调融资政策的管理性,那么将造成优势资源的低效使用和浪费,背离市场资源优化配置的根本原则。在税收政策上,管理性不足表现得更加突出。
近几年,中西部地区的税收政策杂乱无章,各自为政,不同地区税收政策差异较大,极大地影响了税收政策的稳定性和严肃性,更加谈不上税收政策的管理性。由于1994年实行的分税制财政体制改革,形成了中央和地方两套独立的税收征收管理权体系。因此,中西部各地区为了本地吸引更多的投资,近年来,各地在税收优惠政策上各行其是,一些政策完全超越了地方的应有权限和尺度范畴,不仅让招商行为陷入恶性竞争的循环中,而且也给国家税收带来了很大影响。例如,有的地方为了吸引外资不但突破了国家规定的“两免三减半”的税收优惠政策,暗地里实施“五免五减半”的税收优惠,更有甚者给出了“十免十减半”的超优惠政策,而这一切都将导致地方财政收入的减少。纵观中西部的民营企业,虽然在改革开放以来的20多年中稳步发展,但是民营企业的根基还并非十分牢固,面临周边如此混乱的政策环境,势必将影响民营企业的长远发展。在这一点上应借鉴美国的经验,如美国以法律的形式禁止各地区限制商品流动和要素流动,规定各地区不得搞“诸侯经济”,以促进地区经济的一体化。因此,唯有政府政策的管理性得到科学体现,才能使政府相关政策得到协调,并发挥出政策的总体效率。
三、金融与税收政策的竞争性分析
政策具有竞争性,不同地区政策上的差异其反映出的政策竞争力也将不同。中西部与东部民营企业发展的差距一定程度上可以说是由于政策的竞争力差别所致。中西部民营经济要实现“赶超”战略,缩小与东部地区的差距,必须要给予中西部更加富有竞争力的政策。在融资政策上,中西部与东部相比似乎并不落后,特别是国家确定实施西部大开发战略后,西部地区某些方面的信贷优惠政策还超过了东部地区。实际上,中西部民营企业面对的融资环境并未比东部优越,甚至还更差,无论是直接融资渠道和间接融资渠道都不畅。我们认为,造成这一现象的原因是配套政策手段的缺失。政策目标的实现唯有通过有效的政策手段方能成功,否则,再好的政策目标也会落空。
可以说,政策的竞争性也反映在政策手段的竞争特性上,两者不可分割。中西部地区金融支持政策的不力,除了金融政策本身的某些不合理因素外,配套政策手段与措施的缺失是削弱金融政策执行力度的重要原因。表现在以下几个方面:
第一,中西部地区缺乏完备的金融机构体系。无论是金融机构的网点密度,还是金融机构的资产总量,中西部地区都较大的落后于东部。
第二,中西部地区中小企业信用担保体系还不健全。目前我国中西部地区信用担保体系还不健全,运作也很不规范,难以适应民营经济发展的要求。一是基层中小企业贷款担保机构不多,远不能满足众多中小企业贷款担保的实际需要。二是具体运作、管理方式存在缺陷。担保公司对申请担保企业的审查偏严,许多无法获得银行贷款的中小企业同样无法获得担保公司的担保。三是未建立健全中小企业贷款担保的有关法律法规。四是全国或区域性再担保机构尚未建立,担保机构的经营风险难以有效分散和化解,制约了信用担保业务的进一步发展。这些问题,如果不得到很好解决,中小企业信用担保体系将无法发挥其应有的作用。
第三,中西部地区资本市场发育迟缓,直接融资渠道过窄。从全国的证券市场分布来看,区域结构失衡,表现出东部高、中西部低的布局,除了上海、深圳两家证券交易所外,广大的中西部地区则是空白。事实证明,中西部地区落后的根本制约因素就是资金缺乏,而资金缺乏的现实将最终导致相关信贷政策成为无源之水,无本之木。因此,中西部地区金融政策的竞争性只有在出台相关配套政策手段与措施下才能真正发挥作用。
所谓税收竞争,西方财政学界有一种解释:“税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关税收优惠等途径,以吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为。”中西部地区经济发展明显落后于东部地区,除了历史遗留因素、自然条件制约外,政府税收政策所引起的差别对待以及由此而产生的结构不合理也是主要因素之一。因此,为中西部地区引入税收竞争机制的政策措施将是推动中西部地区社会经济全面发展的现实选择。中西部税收竞争政策的不足主要表现在以下两个方面:
第一,“生产型”增值税加重了中西部企业的税收负担。我国目前实行的是“生产型”增值税,开征此类型的增值税主要是基于财政上的考虑,但其规定新购进的固定资产进项税额不能抵扣,造成对资本的重复征税,增加了企业的税收负担。而中西部地区受资源条件和工业基础的制约,一般工业企业的资本有机构成较高,设备购置费用数额大,在不允许抵扣固定资产进项税下承担较大压力。相对而言,东部地区企业以产品深加工为主,资本有机构成较为合理,产品科技含
